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以增量改革带动存量改革
政策制定者的愿望固然良好，但实际运行起来能否达到理想的政策目标？对此，方方面面众说纷纭。
财政部科研所所长贾康认为，“三奖一补” 是一项激励措施。过去对县乡财政困难的地区通过转移支付直接给予资金支持，现在是在原有机制上再配一个激励机制，将地方政府增收、节支、精简机构的工作业绩指标化，对达到标准的给予奖励，目的是调动地方政府内在的积极性。
中国社科院财贸所财税专家杨之刚则对政策可能带来的效果表示疑虑。她对《财经》表示，政策中要求政府改善财政管理方式的措施值得肯定，但“以奖代补”完全违背了转移支付这一政策的根本功能，而且可能会导致地方政府行为扭曲。
杨之刚说，困难县乡就是因为财力不足才需要上级的转移支付支持，但现在的奖补政策要求困难县乡税收收入超过一定数额才给予奖励，“哪有这样的转移支付？”这样的政策导向，会促使县乡政府为了达到规定的奖励标准，制定不符合实际的收入计划，想方设法去组织收入，这就违背了依法纳税的原则。而且特别穷的地方有可能根本拿不到奖励，显然违背了制定政策的初衷。
关于“三奖一补”是否符合转移支付功能，参与制定这一政策的财政部预算司官员解释说，“三奖一补”资金并未影响其他转移支付资金；在今年的预算中，近年来执行的转移支付资金没有因为奖补资金而减少，且都有所增加，中央财政将进一步加大对地方的财力性转移支付力度。
另一方面，这位官员还解释说，过去中央虽然给了地方财力性转移支付，但无法排除部分省拿到转移支付资金后层层截留。出台这个政策，就是要激励省市把中央给的转移支付资金和本级财政新增加的财政资金真正转移到基层。因此，奖补资金并没有损害转移支付的功能，而是对转移支付功能的进一步完善。
“三奖一补”政策也许能在一定程度上缓解县乡财政实际困难，但对于化解县乡政府历史上的巨额债务，并无直接和具体措施。因此，这项政策能在多大程度上奏效，尚难确定。
作为扶助政策，“三奖一补”立足于“奖”、“补”结合，意在避免“补助越多越喊困难、依赖心理越来越强”的现象，而原来的转移支付重在“补”。当然，实行“三奖一补”后，县乡政府会比原来多出一块财力来。但这部分多出来的财力是解决现实问题还是历史债务问题？这是地方政府的权限。一般来说，大多县乡政府首先解决当期的财政平衡问题，但也不排除一些地方用来偿还部分历史债务。
对此，财政部表态称，“三奖一补”资金的初衷是解决现实支出，但客观上肯定有一部分被用来解决历史债务问题，财政部支持和倡导地方这样的做法。
纵观中国的财政改革，总是以增量改革带动存量改革。1994年分税财政体制改革、2002年所得税分享改革以及2003年完善出口退税机制改革等，都是在保持基数的前提下，通过增量的变化中进行改革。显然，缓解县乡财政困难的政策措施，亦属同一思路，即先将存量债务暂时搁置，控制债务规模的继续扩大，通过发展经济增加收入，逐步稀释存量债务比重，在条件成熟时再着手解决。
“(现在很多人)都批评财政改革总是基数治天下。对存量进行改革效果当然好，但是动存量，难！”一位财政部官员感慨道。■
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