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中央财政赤字规模微减


http://finance.sina.com.cn 2005年02月07日 09:59 和讯网-《财经》杂志

  即将提交今年人代会审议的2005年度预算草案传递出关于财政政策转型的诸多信息

  □ 王长勇/文

  2005年全国人大、政协“两会”将在一个月后召开。记者日前获悉,将在今年提交全国人代会审议的2005年度预算草案,已由财政部基本编制完成。预算草案经全国人大审议批
准后,国家纳入预算的所有财政收支活动,都必须依据预算来进行。

  这份预算草案中一个重要内容,是对今年预算赤字的安排。所谓财政预算,是一个国家关于收入和支出的总体计划安排。财政预算主要包括两项内容:一为收入,一为支出。如果支出大于收入,中央政府就要发债,便会出现赤字。对预算赤字的安排,往往能决定一国财政政策的取向是紧缩、中性还是扩张。

  大体而言,预算无赤字属于中性财政政策:收大于支,出现盈余属于紧缩性财政政策;支大于收,产生赤字,即为扩张性财政政策。预算赤字的多少,标志着财政政策扩张的程度。

  2004年12月3日召开的中央经济工作会议确定,今后财政政策将从积极转向稳健,这意味着实施多年的扩张性财政政策发生变化。因此,在这个转型期形成的预算草案,其关于预算赤字的安排格外引人关注。

  传递调控导向信号

  在这份预算草案中,确定2005年中央财政预算赤字为3000亿元。比之2004年的预算赤字3198亿元,缩减了198亿元。

  有专家分析指,中央经济工作会议既已提出财政政策从积极向稳健转型,就应该大幅度缩减财政赤字。但从198亿元这个数字看,2005年赤字绝对规模的削减微乎其微,甚至可以说只是象征性减少。

  对此,财政部官员解释说,实行稳健财政政策,绝不等于财政政策在加强和改善宏观调控中不作为或无所作为。相反,财政政策要在消除经济发展中的不健康和不稳定因素、稳定宏观经济运行、巩固经济社会长期健康发展等方面,发挥更重要更积极的作用。

  基于此,财政赤字的规模就不能缩减太多,否则财政调控经济就难以达到必需的力度。

  可以佐证这种观点的是,在去年年底举行的全国财政工作会议上,财政部提出2005年的赤字政策,是“控制赤字”,并没有因为财政政策转型,就提出“消减赤字”的说法。

  显然,此次预算草案中确定的2005年的赤字微缩政策,其内涵就是适当减少中央财政赤字,但又不明显缩小。其松紧适度,重在传递调控导向信号,既防止通货膨胀苗头继续扩大,又防止通货紧缩趋势的重新出现。

  提高预算编制准确性

  这份预算草案中,另有一个重要数据是预算收入增长;确定2005年全国财政收入28828亿元,增加2858亿元,增长11%。这个数字比2004年的同一数据提高了近三个百分点,为近五年来最高。

  具体而言,从2000年至2004年的五年,财政部编制的历年预算草案中,全国财政收入增长分别为8.4%、10.3%、10%、8.4%和8.7%,而实际增长分别为17.6%、22.2%、15.4%、14.7%和25.7%(不包括关税和农业税收入)。两相比较,在过去五年,预算增长与实际结果之间的误差平均超过100%,导致超收收入数额过大。

  所谓“超收收入”,是指预算执行结果超过预算安排的财政收入。而超收收入的多少,直接反映出预算编制的准确性。超收收入越多,说明预算编制越不准确。

  具体到2004年,全国税收收入完成25718亿元(不包括关税和农业税收),比上年增长25.7%,增收5256亿元;加上非税收入等其他财政收入,财政部预计,2004年全国财政收入将超过26000亿元,超收收入将超过3000亿元。

  超收收入过多会带来一系列问题。因为预算收入不准确,到年底出现超收时,相关政府部门便会频繁追加支出预算,年底突击花钱的现象由此产生,从而降低了财政资金的使用效益。另外,超收过多,说明当初确定的赤字规模过大,脱离实际需要。近几年,中央财政一方面通过发债获得资金,另一方面又在央行国库沉淀巨额财政资金。如2004年1至11月,中央政府在国库的存款,有九个月超过当年预算赤字3198亿元,最低的1月也达到2569亿元的规模。

  按《预算法》的规定,对超收收入的使用,全国人大可提出要求,但不具有强制性。超收收入的安排使用由政府自行决定,只需将执行结果报告全国人大,不需要事先报批。这就导致这部分财政资金的使用脱离了人大的有效监督,造成财政资金的使用效率低下。

  预算收入不准确,还使得决策者对财政政策执行的效果产生错误判断,对确定未来政策走势造成干扰。如2004年,名义上实行积极财政政策,但实际上当年财政收入大幅增长,政府在国库保持巨额存款,实际上对经济直接产生了紧缩效应,削弱了宏观调控的效果。

  鉴于此,全国人大常委会多次要求财政部提高预算编制的准确性,以减少超收收入。《财经》获知,此意见在此次预算草案制定中已被采纳。考虑到2005年增收基数大、增收因素弱化、减收因素增加等状况,财政部将2005年预算收入增长定为11%,比2004年提高近三个百分点。

  专家认为,这样做的目的是缩小预算与执行结果之间的差额,从而为制定宏观经济政策,包括财政政策转型提供准确的依据。尽管如此,2005年11%的预算收入增长,和2004年25.7%的税收收入增长相比(约占财政收入94%),增幅落差仍然显得过于悬殊。

  长期建设国债调整的背后

  财政政策从积极向稳健转型,意味着对长期建设国债也需要做出削减。因为长期建设国债是为了拉动投资增长。发行国债以获得项目建设资金,是近几年积极财政政策最显著的特征。

  去年年底,中央经济工作会议宣布财政政策转型,但与之相伴相随的长期建设国债并未随之退出。2005年度预算草案中,中央财政将安排国债项目资金800亿元,比2004年减少300亿元。可是财政部预计,2004年将结转500亿元国债项目资金。两者相加,尽管2005年长期建设国债数量作了调减,实际可安排使用的资金规模仍将达到1300亿元。

  此外,中央财政还将增加预算内经常性建设投资100亿元,总额将达到454亿元。预算内经常性建设投资,是国家预算安排的用于固定资产投资的资金。中央预算内经常性建设投资分两部分:一部分用于中央本级项目投资支出,另一部分用于专项补助地方项目投资支出。

  2005年,中央预算内基本建设资金及长期建设国债资金,合计达到1754亿元,相比于2004年,实际可用于投资的财政资金数额并未减少,反而有所增加。2004年发行长期建设国债1100亿元,安排中央预算内基本建设资金354亿元,2003年结转300多亿元,实际支出合计约1254亿元。

  按照官方的解释,长期建设国债仍然保持一定的规模,是为了保持宏观调控的力度。但记者接触的一些专家认为,这也和一些地区、部门、行业维护既得利益的考虑相关。

  例如,2004年,在确定财政政策提法时,国家发改委提出“具有积极性质”的财政政策,而财政部则提出“中性”财政政策。双方在这个问题上的分歧焦点,实际集中在是否发行和发行多少长期建设国债上。

  ??按照部委之间的职责分工,长期建设国债的安排使用,是由财政部整体“切块”给发改委,再由发改委进行二次分配的。因此,对于发改委来说,实行积极财政政策,意味着其可以继续掌握长期建设国债资金的分配权,故其对发行长期建设国债情有独钟。

  而对财政部而言,以发行长期建设国债为主要特征的积极财政政策,与财政部推行的公共财政体制方向相背离。在有关专家看来,近年来国债建设资金游离于公共财政体系之外,许多国债项目资金未编进部门预算,也不能细化到项目;资金使用存在二次分配权,常常脱离人大、财政及审计监督,资金的支付大多也脱离国库集中支付体系,使得国债项目资金的使用效率极为低下。因而要建立公共财政体制,客观上要求积极财政政策必须进行转型。

  显然,“具有积极性质”的财政政策与财政部的公共财政改革方向相去甚远。由于发改委不能接受“中性财政政策”这一表述,双方争执不下;博弈的结果是互相妥协,最终,政策制定者采用了“稳健的财政政策”这一取向模糊的说法。

  但对于国债项目资金的使用,财政部提出不再局限于项目投资,要改变投向,让其承担一部分改革成本。在2004年末的财政工作会议上,财政部提出,2005年的国债项目资金,将遵循调整结构、区别对待的原则,向经济社会发展薄弱环节倾斜:一是加强农村基础设施和重大水利项目建设,支持粮食生产,改善农村生活条件;二是加大对基础教育、公共卫生体系、公检法设施、生态建设和环境保护等方面的投入;三是支持西部开发、东北地区等老工业基地调整改造和中部地区崛起,支持老、少、边、穷地区加快发展;四是加强边境国防安全、能源安全、反恐安全的基础设施建设;五是需要国债资金支持青藏铁路、南水北调、治淮工程等在建重大项目。

  由此,在2005年开始实施的稳健财政政策,其 “稳健”二字作为一种并不精确的表述,在实际操作中存在很大的腾挪空间。

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《财经》杂志2005年1月24日刊目录
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