专项债补充资本金形成撬动基建投资新杠杆

　　专项债补充资本金形成撬动基建投资新杠杆

　　中国市场学会理事经济学教授张锐

　　“如果允许专项债券转为项目资本金，不仅拓宽了专项债的用途范围，而且更可大大提高项目资本金法定规模的形成效率。”

　　中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发的《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（下称“《通知》”）允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。这一对专项债的特殊赋能既代表着金融制度构架的深度创新，也显示了财政政策导向的科学突破，其对基建投资与经济增长所构成的能量支持效用值得期待。

　　按照政策规定，地方政府通过发行专项债券所形成的资金在性质上属于债务性资金，不能将此用作项目资本金，只可充当配套资金，因此实践中的常态运行模式就是：项目获得审批—资本金到位—配套资金进场。目前来看，公益类项目和基础设施项目的资本金主要来源于公共财政，同时引进了一定规模的社会资本。显然，如果允许专项债券转为项目资本金，不仅拓宽了专项债的用途范围，而且更可大大提高项目资本金法定规模的形成效率。

　　依照相关要求，涉及到国计民生的重大项目都必须以法定的资本金比例作为审批前提，如城市轨道交通项目的资本金比例为20%，港口、沿海及内河航运、机场项目的资本金比例为25%，铁路、公路项目的资本金比例为20%，否则就不可开工。由此也不难想象，假若地方政府财政资金遇到暂时困难或者调度不力，以及社会资本进入渠道遇阻或者配给不及时，计划中的项目不仅不能按时动工，而且很可能因此无限期地拖延下去，但如果有了专项债券充作资本金的支持，不仅在一般意义上拓展了项目资本金的来源渠道，同时还可有效避免和防止因项目资本金临时不足所造成的投资停顿与弃置风险。

　　从供给角度考察，地方政府作为项目资本金的配给主体，资金的最主要来源是政府性基金收入，而在政府性基金收入的构成中，城镇土地出让收入又占了最大比重，可恰恰是这个最重要的收入贡献管道，随着土地资源禀赋的越来越稀缺以及可售边际增长空间越来越有限，已经出现明显且快速收窄的趋势。更为重要的是，许多专项债所支持的项目都分布在三四线城市甚至是县级市，但在不少地区的政府性基金收入因土地出让金而减少从而影响区域重大项目资本金安排与支出的情形下，全国性固定资产投资以及投资对经济的拉动作用就可能放慢与减弱。不过，允许专项债券补充项目资本金的创新政策落地后，固定资产投资，尤其是基建投资将获得不小的提振与增效。

　　根据《通知》的规定，可以用专项债补充资本金的项目必须具有营利性，而且营利不仅限于政府的盈利，还需要包括社会的盈利。依照这个标准，土地储备和棚改项目的主要收益归政府，不太具备社会盈利性，因此理论上不符合专项债补充资本金的范畴。来自财政部的数据显示，今年新增地方政府专项债规模为2.15万亿元，上半年已发行8579亿元，其中土储和棚改债的比例接近80%，同时满足专项债补充资本金项目要求的收费公路、轨道交通等基础设施建设以及水资源与环保工程项目的占比约7.5%，资金筹集规模为643亿元；由于接下来今年还有1.3万亿元的待发专项债，即便保守地将将满足专项债补充资本金项目的占比提高至10%，也可产生约1300亿元的专项债补充项目资本金成果。按照公路、轨交等项目资本金可撬动5倍杠杆的成效计算，新增专项债资金补充资本金后可以增加基建投资6500亿元左右，相应地拉动基建投资增长2.2个百分点甚至更多。

　　更为重要的是，专项债补充项目资本金的功效并不仅仅停留在自身资金的撬动作用上，更能从信贷杠杆的角度充分地体现出来。直观地看，将专项债引入资本金序列，工程项目的进展时序得到了有效保证，同时项目可以如期进入运营并赢利，最终结果实际提升的是项目信誉度，这样更有利于项目单位进行公开融资，形成“专项债+市场化融资”的立体融资方式，后者包括向银行贷款以及发行公司信用类债券等，进而增大配套资金使用与投放规模，确保项目顺利推进与完美收官。

责任编辑：李铁民