振兴东北的"老办法"已行不通

　　文/中国经济50人论坛成员 刘世锦

　　东北地区有着得天独厚的资源和环境优势，东北三省的城镇化水平和基础设施建设水平都不差。问题主要出在“制度土壤”上，东北再振兴需要新的思想解放，在制度创新上做大文章，而不能仅限于以前的“老办法”。

振兴东北的“老办法”已行不通

　　东北经济的问题出在哪里？

　　我国目前的产能严重过剩地区，共同特点是以重化工业为主，包括煤炭、钢铁、石油石化、建材等行业。这些行业正是过去几年中降幅最大的。东北地区在这方面表现的更为典型和突出。主要是东北地区的重化工业比重较高，国企占比高，即所谓的“单一经济结构困局”。

　　宏观上看，东北地区GDP、工业增加值、固定资产投资、财政收支等指标回落幅度较大；微观上看，企业亏损加大、失业人数增长，同时还伴随着一定数量的人口流失。可以说，东北地区国企形势严峻，民企也没有搞好。

　　中国经济的结构转型，具体地说，就是随着基础设施、房地产和出口三大需求的新增规模峰值或增速峰值的出现，供给侧的重化工业相应回落，从而带动了整个经济由高速增长向中速增长的转变。

　　这种转变合乎规律，是必然的，对相关行业及其所在地区也是痛苦的，特别是当供给侧调整赶不上需求侧变化、产业严重过剩的情况出现后，更是如此。我们近期进行调研的一些地区正是处于这种境况。需求下降、价格下跌、盈利收缩或亏损乃至全行业亏损、职工收入减少、坏账增加乃至违约、人才流失、财政减收，如此等等，均按照同一条逻辑链条毫不含糊地在相关行业和地区呈现。

　　东北的问题有其特殊性，也具有普遍的典型意义。说到体制或制度，一个令人困惑的现象是，都是实行社会主义市场经济体制，都在学习贯彻党的文件，都在实施全国统一的法规政策，为什么不同地区的差别如此显著？这里需要引起关注一个元素，可称之为“隐性体制”。对此尚无准确定义，大体上是指那些并未写在表面、但实实在在起作用，往往可能是主导作用的体制因素，如思维方式、做事方式、奖惩方式等等。或者说，指那些与明规则相对应的“潜规则”。

　　早在上世纪改革开放之初，某大报开展过一场关于“做生意是否应有回扣”的讨论，持不同意见的双方都认为这个问题无需讨论。南边某省的人认为做生意拿回扣理所当然，北边某省的人则认为此举肯定违法。

　　时至今日，对同一规则，特别是那些讨论、探索中的规则的理解，依然差别很大。比如，对国资国企改革，南边某省以为国有资本应当重点提供公共产品和服务，做那些市场有需求但做不了的事情，而且尽可能采取市场化的办法。北边某省则以为国企一定要守住阵地，即使面临困境，在重要行业依然要做大做强，防止“唱衰”国企。其实，看一下数据，前者国有资本的规模和实力明显高于后者。在改革开放发展诸多紧要问题的理解和实施上，都能看到程度不同的差别，背后似乎都能感到“隐性体制”的力量。

　　振兴东北的“老办法”已行不通

　　近来讨论东北再振兴议题，可以提出颇多需要解决的问题，如国企体制、政府行为、市场规则乃至人的观念等等。又感到仅仅解决其中一个或几个问题，作用可能不大，所面对的实际上是一个整体环境问题。这里所说的整体环境，既包括“显性体制”，也包括上面提到“隐性体制”。通常提到的一些改革办法，主要是对付前一类体制问题的，对后一类体制问题不大有效。这大概是人们对这些地区改革不大乐观的缘由所在。

　　地区振兴也是一种机遇。称其为机遇，是说振兴是有时间要求的，错过了特定的时间窗口，机遇就可能成为别人的。比如某些老工业基地，发展装备工业的基础相当好，有些方面，如产业工人素质和文化等，其他地方难以比拟。但若体制机制、政策环境问题解决不了，拖上若干年，那些有活力的新兴工业基地一定会去抢占这个市场，会利用老工业基地的资源，包括从老工业基地“出走”的那些有能量的人。蛋糕就那么大，别人吃了，你就吃不上了。

　　近期重启东北老工业基地振兴议题，首先需要反思的是以往那套振兴思路和政策的成败对错。过去十多年东北经济曾经保持了两位数的高速增长，但那时是行业上行期。需要评估的是包括下行期在内的全过程，尤其是未来增长的可能态势。

　　如果继续沿用扶持输血、投资拉动的办法，且不论正确与否，实际可操作空间其实不大，短期刺激效果也未必见到，更重要的是可能错失振兴机遇。对此类地区来说，真正的问题并不是已经出现的行业调整和困难，而是下一步能不能看到希望和出路，而这与观察分析应对局势的角度和思路直接相关。

　　新思路：“体制复制”，“特区办特区”

　　东北地区有着得天独厚的资源和环境优势，东北三省的城镇化水平和基础设施建设水平都不差。以城镇化水平为例，辽宁省的城镇化率超过67%，居全国前列。问题主要出在“制度土壤”上，东北再振兴需要新的思想解放，在制度创新上做大文章，而不能仅限于以前的“老办法”。

　　一种可以探讨的思路是在一定范围内“换环境”。大范围改变环境不现实，但可以从较小范围做起。其实，这正是改革初期办特区的办法。新常态下办特区，时过境迁，须与时俱进。以东北再振兴为例，可考虑由经济发展和市场经济体制建设水平较高的广东、浙江、江苏三省与东北三省分别对口合作，开办特殊合作区。

　　其实，此类试验已有。在广东，深圳特区和发展水平较低的汕尾市合作举办了深汕特殊合作区。前三年，关系不顺，发展缓慢。两年前，调整体制，以深圳干部为主，深圳的政策、规则为主，发展成果两地均衡共享，活力大增，一座产业和安居新城正在迅速崛起。

　　这种“以特区办特区”，或者说“体制复制”，较小范围先换环境的办法，可以在东北再振兴过程中尝试。不妨设想一下，东北三省和东南三省在深入调研的基础上，分别对口在东北三省举办特殊合作区，面积可以相当于一个地级市的范围。合作区内，由东南三省派出的干部主导，主要沿用东南三省已有的政策、规则，形成合理的利益共享、风险共担机制。东南三省要选派德才兼备的优秀干部，派出时升格使用，工作业绩突出再优先重用，待遇保持不变或有所提高，有一套好的激励机制。

　　此类地区间对口合作，与过去的对口支援有很大不同。主要不是给资金、给项目，而是给体制机制、给得力干部，协助先换小环境，逐步影响调整大环境。当然，小环境好了，包括合作方的东南三省相关地区的资金、项目也会来的，但这是“换环境”的引出的结果。这类合作只有在中国特有的制度条件下才能做起来、做成功，彰显我们的制度优势，也是新常态下推进改革的创新之举。

　　(本文作者介绍：教授、研究员、博导、国务院发展研究中心副主任。)