中国城市百人论坛：都市圈发展要处理好政府与市场的关系

（图片来源：全景图片）

经济观察网 记者 苏晶 作为目前区域经济最大的热点，都市圈发展引起专家的广泛讨论。3月22日，中国城市百人论坛2019年春季论坛在北京召开，与会专家认为，都市圈首先是一个经济圈，推动都市圈建设必须发挥市场配置资源的决定性作用，同时，要用好政府的宏观调控，处理好政府与市场的关系。

国家发展和改革委规划司副司长周南表示，政府要优化配置公共资源，做好空间管控，最重要的是推进体制机制的改革，要不断地努力消除阻碍要素流动、阻碍要素高效配置的各种不合理的障碍。

事实上，之前发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》就明确提出了“坚持市场主导、政府引导”的原则，使都市圈建设成为市场主导、自然发展的过程，同时，也成为政府引导、高质量发展的过程。

基本要素的市场化配置

人口和土地是城市发展的最基本要素。清华大学政治研究中心蔡继明认为，在都市圈建设中，应该遵循让市场来决定都市圈人口和土地空间配置的基本原则。

就土地配置而言，现状距离市场化配置还很遥远。蔡继明介绍，原国土资源部为特大、超大城市的土地供给加以限制，强调500万以上人口的特大城市中心城区不再增加建设用地。现行的《土地管理法》和已经交全国人大常委会在进行一审的《土地管理法修正案草案》依然是计划配置土地资源。

在蔡继明看来，计划配置土地资源的政策，造成城乡建设用地同步增长、整体失衡，农村建设用地超过了城镇建设用地一倍以上。同时，城镇用地在地区之间、在大中小城市之间也存在分配失衡问题：东部吃紧、西部粗放，大城市吃紧，中小城市粗放。

他建议，加快城乡统一的建设用地市场的建设，让土地资源在城乡之间，在乡镇之间、村与村之间，地区与地区之间进行合理的配置。

财税政策是都市圈资源配置能否实现市场化的保证。华夏新供给经济学研究院首席经济学家贾康认为，应努力按照中央、省、市三级框架，优化税基配置，保障都市圈与市场经济接轨的基本规范性。

他建议，在都市圈发展过程中不一定需要通过财政分配支撑高标准法制化的营商环境建设，应坚持负面清单管理模式，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，给予市场主体以充分的创新空间。

政府规划与协调的边界

都市圈中，各城市之间竞争与协同并存。中国社科院工业经济研究所所长黄群慧认为，从产业的角度来说，需要有一个良好的产业生态圈来支持都市圈发展。

具体来说，在一个城市圈中，核心城市应当有一个平台，周围相应的小城市应当有一个相应的生态圈来围绕平台运转，形成一个产业分工网络合理，实体经济、科技、金融、人力资源等相互协调，研发制造和服务这些高附加值的环节互相协同的链条。

黄群慧表示，关键的是核心城市创新能力的培养，并把创新的价值和附加值通过整个生态圈来配置。这个演进的过程依靠的是竞争，但是政府需要协调各个生态之间的关系。

国务院发展研究中心发展战略和区域经济部部长侯永志表示，《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出了关于基础设施一体化、产业合理分工、环境协同治理、公共服务共建共享等一系列要求，而落实这些要求需要强有力的城市圈协同发展机制，参与主体、协同内容、权力分配等都需要具体的规范。

不过，北京大学首都发展研究院院长李国平认为，都市圈规划需要考虑中央规划与地方需求之间的平衡，规定的内容越多，自主的能力就会受到影响。同时，要破除“谁官大谁说了算”的困境，否则再漂亮的规划，也难以执行。