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原本是防止腐败的手段，不料想却成了腐败的“高发区”；招投标的合法程序几乎已演变成了“合法化的暗箱操作”，交通局长等高官们因此“前赴后继”。但招投标行业的规范，岂能是捡出几个烂苹果就能解决，检查、甚至更换放置苹果的篮子，现在是时候了。
★《中国经济周刊》记者 黄乐桢/北京报道
这是一个令人难堪的事实：从1997年至今，全国已有新疆、贵州、四川、广东、广西、湖南、河南、安徽、北京等10个省(自治区)的15个交通厅长因“伸手”公路工程建设而被“捉”，厅以下干部则不计其数。
调查表明，这些交通建设领域腐败症结几乎都源于公路建设工程的“招投标”。
一时间，招投标这个被世人公认的、阳光的、好的制度，怎么一下子成了交通建设领域腐败的罪魁祸首？
招投标市场份额不亚于股市
招投标的市场份额之大不亚于证券市场、且有自己独立的法律与法规，但这个行业却始终规范不起来。
有人说是招投标机制出了问题，也有人说是招投标监督缺位了。9月10日，作为招投标领域惟—个跨行业、跨地区的全国性社团组织—中国招标投标协会在北京成立。它会成为中国招投标行业的“救世主”吗？
从国际环境看，中国即将加入WTO政府采购协议，这意味着原来公开招标的参与对象，将由国内扩大至国际，竞争程度将更加激烈，中国的招投标行业是否会因此而浴火重生？
在《招标投标法》实施5周年之际，9月10日，中国招标投标协会(下称招投标协会)在北京举行成立大会，国务院副总理曾培炎亲任该协会名誉会长。
曾培炎副总理在出席成立大会时作了重要讲话，他指出，要整顿和规范招投标市场秩序，要进一步扩大招投标范围，坚决制止招投标活动中的违法违规行为，切实维护公平竞争的市场秩序。
此时，距离国家发展和改革委员会(下称国家发改委)等11个部委共同起草、旨在建立全国统一的招投标市场的《招标投标部际协调机制暂行办法》(下称《办法》)实施不到10天。
“的确，招投标领域出现了继《招标投标法》实施以来前所未有的热度。”9月10日，一参与招投标协会组建的资深人士告诉《中国经济周刊》，“中国的招投标市场份额完全可以与中国的证券市场相媲美，方兴未艾，不热是不可能的，而现实却远不如证券市场规范。”
此前，《中国经济周刊》已从有关渠道获悉，2005年检察机关将重点打击重大项目建设等领域领导干部利用职权犯罪案件。而在重大建设项目中，领导干部犯罪的主要表现就是利用职权干预招投标，谋取私利。
“更重要的是，如果我国加入WTO政府采购协议，采购金额超过16.8万美元的项目就必须实行国际公开招标，‘竞争激烈程度可想而知’”。9月13日，国际关系学院院长、著名招投标和政府采购专家，也是《招标投标法》及《政府采购法》起草组负责人的刘慧教授向《中国经济周刊》如是说。
刘慧进一步指出，我国目前招投标市场有大量不规范操作，与发达国家差距不小，如果对接国际招投标惯例，影响最大的是政府部门，有必要加快对机构、规章、程序的调整。据此，北京众多的业内人士与专家认为，招投标协会成立就是一个信号，招投标行业出现变革是大势所趋，在未来的行业调整上，招投标协会的作用将显现。
招投标何以成为腐败“高发区”
9月12日，远在四川的中外招标与采购研究院首任院长刘志才向《中国经济周刊》发来了四川省招标局“建立科学有效的招投标监督管理体系”课题组(下称四川招投标课题组)的研究报告。
作为课题组研究成员的刘志才介绍说，“目前，我国的招投标存在‘体制混乱’、‘同体监督’、‘明标暗定’等六大突出问题，亟待通过建立科学有效的招投标监督管理体系加以解决。”
问题之一：体制混乱，多头管理。
刘志才说，当前招投标活动，省、市、县的项目，按行政隶属分别由各省、市、县的行业行政主管部门组织、管理、监督，这就形成了条块分割、多头监管的局面，体制上就带来了混乱。各地、各行业行政主管部门彼此没有联系，各行其是，没有一个统一的、有权威的、强有力的、比较“超脱”的管理监督机构，对各类招投标活动(建设工程招投标、政府采购招投标、药品采购招投标、国有资产处置招投标等)，难以做到有效监督管理。
事实上，交通以及电力系统出现大面积的建设腐败案件与招投标的管理体制混乱有关，从而导致各种利益集团纷纷介入。而据报道，2001年，监察部和建设部对28个省(区、市)建筑市场的执法检查结果显示：受检项目中有1.7万个项目存在违法违规行为，腐败问题严重，涉及金额高达7000多亿元。
问题之二：同体监督，政企不分。
2000年的四川省郑道访案就是一个很典型的例子。他既是原交通厅副厅长(招投标活动的管理者，监督人)，还兼任工程建设公司的董事长(发标人)，同时头上还顶着“评标委员会主任”的桂冠(评标专家负责人)，几种职务集于一身，谁中标、谁不中标就是他说了算。
再如，在全国产生恶劣影响的漳州市医院新门诊大楼工程招标，其施工招标代理机构的法人代表，既是漳州建设工程项目交易中心主任，又是市招标办副主任，而且这家项目招标代理机构与市建设工程项目交易管理中心是一套人马，两块牌子，严重违反《招标投标法》关于“招标代理机构与行政机关和其他国家机关不得存在隶属关系”的规定。
据介绍，这种政企不分，集管理、服务、代理于一身的情况在许多地方普遍存在。目前各地开办的有形建筑市场即建设工程项目交易中心，不少由当地建设部门组建和领导，有的建委招标办主任兼市场办主任，与市场是一套人马，两块牌子，实质上变成了建设部门的派出机构。
问题之三：虚假招标，明招暗定。
四川招投标课题组透露，在招标中，为了内定中标者，有的公开弄虚作假、随意更改招标书和打时间差。例如，在全国产生恶劣影响的漳州市医院门诊楼工程为了让暗定的企业中标，竟“补充条文”，让报价比第一名高出近百万元的企业中标。成都双流机场是国家重点建设项目，主管部门为了使有一家公司中标，开标日期竟推迟了35天，最终使该企业以高出其他投标者400万至600万元的报价中标，国家白白多花了数百万元。
而在给投标人编制投标文件的时间以及防止业主在投标截止后至开标前出现违规行为，《招标投标法》都作了明确的规定。
此外，还有私自将招标项目分拆，使工程项目达不到招标的法定标准，从中渔利，以及搞串标、陪标等违规操作。这些不仅导致了“阳光法案”在一些地方、一些项目上“失灵”，而且给国家造成了投资资产的“黑洞”。
问题之四：地方保护主义盛行，招标失灵。
刘志才介绍说，《招标投标法》在实施中，遇到的一大阻力是地方保护主义。
例如，某省对外省投标企业收取的管理费是本地企业的16倍；某省明确规定：只有省内企业满足不了招标要求时，才允许省外企业参加投标；某市文件规定：只有在当地注册的企业才有资格投标，而该市近两年已停止办理外地企业注册登记手续。不少地方堂而皇之地搞地方保护主义。
一些地区或部门为确保本地、本系统建筑企业中标，还采取歧视性资质审查、限制信息发布地点和范围、制定不公平的评标标准和方法等措施，排斥外地或外系统的投标人。
例如，缩短投标时间，让省外投标者来不及编制投标文件；设小标段，使外省投标者感到不值得；通过各个环节的审批加以限制；评标加入多项省内外不同的评分标准;有的不惜在招投标之外与外地投标人私下签订强制性条款，要求投标人在中标之后要把其中多少标额分包给本地企业，甚至要求外地投标人与本地低资质或无资质的企业组成联合体，联合投标，如果投标人不同意或不愿意，就想办法让其不能中标等等,公开搞地方保护主义。
问题之五：评标不公，缺有效办法。
评标是招标工作中最关键的环节，必须要有一个公正公平、科学先进、可操作性强的评标办法。
四川招投标课题组认为，目前评标不规范的表现主要有：评标专家库按行业、按地区而不是按专业建立，专家面太窄，人数太少，相互容易“勾兑”串通，腐败的机率高；评标委员会没有依法“独立”，不少地方只选那些听招呼的人当评委，以便暗中控制；评标、定标办法不是在投标截止前确定，而是在投标书送达后确定，且缺乏操作性强的评标、定标细则，导致评标、定标缺乏客观标准，随意性大，感情因素、行政色彩浓；评标人员素质低，不能公正评标、科学评标。
问题之六：千方百计规避公开招标。
据四川招投标课题组介绍，规避公开招标主要有四种表现：
一是把项目化整为零。这种现象在不少地方都存在，例如，四川省企业国债技改项目，按要求必须公开招标，实际上公开招标的比例不足20%，大多数企业把项目和资金化整为零，规避公开招标。
二是把应当公开招标的项目，千方百计找各种理由将其变为邀标。例如，某市的大部分项目都采用邀请招标，邀标率达90%以上。
三是在信息发布上做文章，要么限制信息发布范围，要么不公开发布信息，规避公开招标。
四是一些业主单位为了私利，不肯把自己应当招投标的项目进行公开招投标，而是交给自己所属的单位完成，名曰“肥水不落外人田”，既不顾质量，也不讲效率、效益，甚至把这些项目变成了“唐僧肉”，内部瓜分。还有应当邀标的项目，他们却不邀，或名为邀标，实为直接发包。
成立行业协会是风向标——政府下决心规范市场
正是需要解决这些问题，促进招投标事业的健康发展，迫切需要发挥行业自律组织的作用，由协会制定行业技术规范和行为准则，维护招投标活动的秩序。9月9日，国家发改委法规司司长任珑在招投标协会第一次会员代表大会上做出上述表示，称“招投标协会的成立恰逢其时，正当时机。”
曾培炎副总理认为，各行各业有的还按系统进行招投标，招投标之间也缺乏流通、规范，也不能充分的竞争，资源得不到充分的利用。对于成立跨行业、跨地区一个招投标协会，能够把整个招投标的工作、招投标的体系，能够很好的统筹起来，是一件有意义的事。
据国家发改委有关方面负责人介绍，推动组建全国性的招标投标协会，是贯彻《招标投标法》和《国务院办公厅关于进一步规范招投标活动的若干意见》(国办发【2004】56号)(下称56号文)，提高招投标从业人员素质，逐步构筑起在统一平台之上的招投标自律机制，更好地协助政府部门对招投标活动实施监督，促进全国统一市场形成的重要举措。
据悉，招投标协会作为跨行业、跨地区的全国性社团组织，将吸收有志于我国招标投标自律机制建设，具有较强实力和业绩的建设单位、施工企业、勘察设计院所、工程监理公司、招标代理机构，以及其他提供产品和服务的企业参加。
据《中国经济周刊》了解，招投标协会筹备工作历时一年半。2004年4月26日，以39个发起人的名义向民政部提出协会申请；同年10月8日，民政部将筹备申请报国务院审批；今年3月18日，国务院做出批复同意民政部的请示；4月6日，民政部正式发文批准招投标协会的筹备申请。
在招投标协会第一次会员代表大会上，正式推选原国家计委常务副主任叶青任会长，原建设部副部长郑一军等7人任副会长，国家发改委《宏观经济管理》编辑部主任关键为秘书长。
与此同时，正式确定首批93个理事和56个常务理事。对此，横跨建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、商务部、民航总局等部委的招投标协会组织框架初步形成，此格局将有利于最终建立各部委统一开放、竞争有序的市场体系。
更重要的是，该组织框架与此前出台的《办法》中的招标投标部际联席会议形成对应和衔接。
据知情人士向《中国经济周刊》介绍说，国家发改委为招投标部际协调机制牵头单位。招投标部际协调机制在国家发改委法规司设立办公室，负责办理部际协调机制的日常事务，招投标部际协调机制采取定期联席会议的形式，联席会议每年召开一次例会，一般安排在每年7月。会议由国家发改委分管副主任召集并主持。
被各方寄予厚望的招投标协会，下一步将如何开始工作？
在第一次会员代表大会上，叶青会长指出，对当前招投标市场出现的各种恶性竞争、信用缺失等问题，需要建立招标人、招标代理机构和投标人的行为规范，逐步建立健全招投标行业的自律机制，推动招投标企业诚信建设，自觉履行社会责任，以此规范招投标市场。
他同时认为，下一步在完善秘书处工作的同时，要逐步设立若干专业委员会，形成职能作用。
此时，有业内人士分析认为，协会的成立并不能很快取得效果，在中国已经有《招标投标法》的前提下，依然如此混乱，是值得深思的。但该人士也透露，协会成立的信号很明确，国家就是要规范这个市场，由此可以预见，未来将给整个市场带来更多机遇。
招投标范围扩大的新目标——土地出让
事实上，曾培炎副总理透露的数字更让与会者兴奋。
曾培炎说，《招标投标法》颁布实施以来，招标投标的范围不断扩大，涉及到建设工程发包、机电设备进口、政府采购等领域，在项目“代建制”招标等方面进行了积极探索，有力地推动了投资体制改革，对规范市场秩序，节约项目投资发挥了积极作用。据统计，近5年来，仅政府投资项目招投标，就节省了概算投资约5000亿元。
曾培炎特别指出，要按照完善社会主义市场经济体制的要求，推进现代市场体系的建设，招投标是其中的一个重要规则，必须健全全国的、统一的、开放的、适合我国国情的招投标体制；同时还要深化投资体制改革，政府投资，也应该更多迎合市场竞争的体制，进一步扩大招投标、投标的范围，严格执行招投标的程序，努力提高工程建设的质量和效益。
曾培炎还要求，要进一步扩大招标投标范围，严格执行招标投标程序。加强招标信息发布、开标、评标、定标以及履行合同的全过程监督，坚决制止招投标活动中的违法违规行为，切实维护公平竞争的市场秩序。要深入贯彻《招标投标法》，加快制订招投标行业技术规范和行为准则，把招投标活动纳入法制轨道。要加强行业协会的建设，规范市场经济秩序，必须建立规范市场的中介组织，通过招标投标的行为，要发挥好它的职能。
他同时还要求，招标投标协会要充分发挥人才和专业等方面的优势，牢记服务宗旨，注重调查研究，搞好组织协调，加强自身建设，切实起到三个作用，一是起到招投标行业自律、规范市场的作用；二是起到跨部门、跨地区综合服务、整合资源的作用；三是起到政府与企业之间的桥梁纽带作用。国务院有关部门要加强对协会工作的指导，各有关部门和地方要支持协会开展活动，大家共同努力，促进全国统一的招投标市场的形成。
在谈到扩大招投标的范围时，曾培炎特别强调说，特别是土地的招投标一定要加大力度。目前，在整个土地使用过程中，通过招投标完成的土地使用数量非常有限，不足三分之一，下一步需要继续扩大范围。
此前，56号文件已经指出，将大力推行和规范政府采购、科研课题、特许经营权、土地使用权出让、药品采购、物业管理等领域的招投标活动。
事实上，在宏观调控背景下，推行土地使用权招投标意义显得尤为重要。有权威专家向《中国经济周刊》分析说，土地出让市场将是招投标业的一个新兴市场，特别是国土资源部和监察部《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》已经对土地出让方式做出了强制性规定，这必将使协议出让方式中暗箱操作和官员个人意志影响土地市场公平、公正的局面改观，土地市场将趋向公开透明。
值得关注的是，目前国内招投标领域人才匮乏，随着招投标市场的逐渐成熟和扩大，专业人才显得尤为短缺。不过，根据招投标协会的章程，下一步将建立国家招投标从业人员执业资格和专业技术等级制度，这样一来，势必会拉动这一新职位的培训市场。
辅文：
根治招投标腐败：从捡烂苹果到检查装苹果的篮子
关于成立“国家招标局”等的六个建议
资料
国家明确规定五大类项目必须招投标
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