中国需要建立统一综合金融监管体制

    基于行政权力在中国的正当性与有效性，可考虑在国务院下组建常设性机构国家金融监督管理委员会(金监委)。由它来管辖人民银行、银监会、证监会和保监会

　　□ 曹红辉

　　金融监管模式的选择，主要取决于一国经济发展阶段、金融发展状况及政府管理体制特点。从中国的实际情况看，分业监管体制仍存在着一些缺陷性，需要我们及时和有效地加以改善。

　　中国金融监管体制现状：分业经营和分业监管

　　目前，中国金融监管采取了“分业经营、分业监管”的体制模式。中国银监会的成立标志着这一金融分业监管体制的最终形成。由此，形成了人民银行同银监会、保监会和证监会的“一行三会”的平行配置。随着《中华人民共和国银行业监督管理法》、《中国人民银行法》、《商业银行法》修正案的生效，“分业经营、分业监管”的中国金融管理体制正式确立。

　　2003年9月18日，银监会、保监会和证监会为加强各自协调，召开了监管联系大会第一次会议，通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》。《备忘录》包括指导原则、职责分工、信息收集和工作机制等方面内容。2004年3月18日又召开第二次监管联席会议，对如何落实国务院的《关于推进资本市场改革开放和稳定发展的若干意见》等进行沟通、讨论和协商。

　　此外，人民银行、财政部、国家发展与改革委员会等部门也分别根据不同的职责分工，从不同角度对金融政策、金融机构、金融运行等加以干预。设立上述分业监管体制的初衷在于集中专门金融监管人才，提高监管效率和监管水平，有利于金融业内部的平衡发展，培育金融市场、金融机构之间的竞争。

　　但近几年，金融全球化、自由化和金融创新发展迅猛，中国金融机构混业(综合)经营趋势日益明显，金融业开放加快，金融监管环境发生重大变化，分业监管体制已表现出了明显的不适应现象。金融改革与发展的多头决策、多头监管模式加剧了各部门之间在涉及宏观经济调控的货币政策制定、银行业改革、股权分置改革、人民币汇率改革、金融机构的审批和管理、以及资产证券化、短期融资券、国际开发性金融机构发行人民币计值的债券等金融品种的开发等大大小小问题上的分歧和争议，增加了政策协调的复杂性，加大了斜体成本,降低了政策的决策效率和执行效果，损害了政府部门的公信力。

　　有必要建立功能型金融监管体制

　　中国金融体制改革的整体目标是建立统一开放、有序竞争、严格管理的金融市场。但是，对于国内银行、证券和保险公司而言，随着2007年金融服务市场的全面开放，由于其资本单薄、互相调度资金的空间有限、专业人才缺乏及知识面较窄等缺陷，它们所面临的竞争形势相当严峻。如何及时调整它们以往“分业经营”的发展战略，采用金融功能型监管理念，建立统一的监管模式已势成必然，并为前者提供制度支持。因为，功能型监管具有如下优势：

　　首先，针对混业经营下金融业务交叉的趋势，实施跨产品、跨机构、跨市场的监管，监管部门不必局限于某一金融行业或金融机构内部的金融风险，就可以化解金融转轨时期的风险，维护金融业的整体安全。

　　第二，由于功能型监管体制具有功能稳定的特点，可以较好地实施对各种金融创新的监管，而不必通过限制金融创新来维护金融业安全，反而可以将精力放在完善功能监管体制以对金融创新产品实行有效监管上。

　　第三，根据金融机构的各项功能如支付方式、资金集聚机制、资源转移便利、风险控制方法等特点，来重组监管机构及修订监管规则，由此可以突破货币政策与金融监管的传统模式，使中央银行摆脱两难困境。因此，应根据金融市场化进程，摈弃强制性的人为抑制市场机制发挥作用的行政监管方式，强化市场机制的作用强度，逐步、适度放松金融机构的准入，提高国内金融机构的竞争力。

　　第四，功能型金融监管体制的广度可以抑制商业银行的“套利”动机，减少银行的“监管套利”行为，避免抵消货币政策的效果，有效防范金融风险，避免对货币政策形成对冲。

　　第五，可减少各监管机构之间的摩擦成本，降低信息成本，改善信息质量，获得规模效益。

　　这种金融功能型监管体制缺乏竞争性，容易导致官僚主义，因而不适应不同金融行业的差异，也不利于各行业的平衡发展。但是，实行功能型监管将有助于推进中国建立统一、综合的金融监管体制。

　　完善金融监管体制的六点政策性建议

　　目前，中国金融监管体制主要以模仿美国为主，设立多个金融监管部门，对银行业、保险业、证券业分别监管。这固然可以发挥专业监管优势，但监管机构之间协调难度太大，成本过高，且与金融自由化、国际化产生冲突。而各主要市场经济国家纷纷设立专门的金融监管机构，独立行使金融监管职能，对金融业实行统一监管，如英国、日本、德国等国都是如此。由于混业经营将成为中国金融业未来发展的必然趋势，统一、综合的监管模式必将成为最终的选择。为此，我们提出一些完善中国金融监管体制的政策建议。

　　首先，解决问题的关键在于以何种方式统一金融监管部门及何时采取行动等策略性选择。目前，存在着两种选择；一是在现有的监管体制基础上，健全金融监管机构，完善金融监管的协调和合作机制，并对相关法律法规进行修改，然后逐步统一监管部门；二是直接组建统一的监管机构，实行功能型监管。

　　基于行政权力在中国的正当性与有效性，可考虑在国务院下组建常设性机构国家金融监督管理委员会(金监委)。由它来管辖人民银行、银监会、证监会和保监会，并全面负责金融监管、金融改革与发展的战略规划制定、金融监管机构的协调、金融创新的监管、交叉业务及金融控股公司的监管、金融风险控制等。此外，在金监委内部各监管机构间建立协调合作机制，建立信息交流制度。在此基础上，设立全国统一的金融信息中心，推进支付清算系统的统一互联。各监管机构负责向其监管对象收集信息和数据，统一汇总、编制各类金融机构的数据和报表，按规定定期公布，定期召开工作机制讨论、协商具体的专业监管，制定监管指标和监管人员的行为规范，鼓励金融发展和创新，控制相关风险，将金融监管的重心放在构建各金融机构规范经营、公平竞争、稳健发展的外部环境上来，运用最新的信息技术进行非现场的监管，建立跨市场的、连续性的、统一的功能型监管体系。

　　另外，至于中国人民银行是纳入金监委还是与之并列，如果并列又如何与金监委协调等问题仍需要进一步讨论。因为，从目前看，货币政策和金融监管独立于国务院领导的理由并不现实。同时，基于目前支付体系的分割及相应的金融监管部门过于分散、效率低下的状况，可考虑由人民银行牵头成立与货币政策委员会并列的支付结算委员会。在未来相当长时期内，还需完善制度建设，为提高货币政策独立性创造条件。

　　为此，可借鉴德国的改革经验，在金监委下设各个专业咨询委员会或工作小组，吸收金融市场各领域的专业人士、借款人代表、消费者代表和学者及监管机构代表组成，及时反馈市场意见，为金监委提供决策咨询，并对各监管机构执行决策的状况进行评估。

　　其次，要建立金监委、财政部、国家发改委与人民银行之间的定期会商机制。将国家发改委原负责的企业债券、创业投资、产业投资基金等业务移交给金监委，财政部仍然负责国债发行、金融不良资产处置、国有金融机构的资本金管理、国际金融合作等。

　　第三，要加强金融业的自律作用。建立、健全以金融机构内部控制为基础的内部自律机制，维护金融企业资产的安全性和流动性，防范经营风险，建立完善的内部风险预警控制机制，提高对金融机构的公司治理水准。同时，加强金融业行业自律性组织的建设，建立、健全银行业协会等行业性组织工作，在政府监管范围之外，通过自律行业的道德规范加以补充。在此基础上，建立全国同业协会的联系机制。

　　第四，完善金融监管法规体系。通过立法，确立统一、综合的金融监管体制，加强对金融控股公司的监管，将金融监管纳入到法律框架内，严格禁止政府对金融经营的不当干预，防止因监管体制改革引起权力过于集中导致腐败问题的出现，以保证监管依法有序进行。同时，根据金融混业经营的趋势，对已不适应金融发展的监管法律法规进行系统清理，制定可行的实施细则，增强可操作性，解决当前金融监管中有法难依的问题，并制定一些新的法律法规以填补空白，建立以风险为核心的监管业务标准和操作规范。由此，为内、外资金融机构提供公平竞争的环境, 并为其提供平等的法律地位和市场机会。

　　第五，为适应金融全球化条件下金融风险传递越来越快的特点，要积极主动地加强与各国金融监管当局、国际金融组织之间的交流与合作，如签订双边谅解备忘录，建立定期磋商和交流制度等，杜绝跨国金融机构的监管真空。同时，制定统一的风险监测和控制体系，共同跟踪和关注跨国金融活动和资金流动。

　　第六，建立金融机构的信息披露机制，加强社会公众的监督，深入开展有关市场规则、金融意识和知识的教育，增强人们的金融风险意识、社会信用观念，遏制非法金融活动的社会基础。同时，建立科学的风险识别、报警和评估方法体系，全面系统地收集各地的经济金融数据，对金融风险进行动态分析和综合评估，及早向金融机构发出风险预警信号，使金融监管成为向金融机构提供的风险管理服务，而不是管制，成为向社会公众提供的公共服务。

　　此外，基于监管活动不仅关系到监管资源的配置和利用效率以及金融业安危，而且还关系到监管当局的权威和信誉。因此，对监管人员从业资格和素质的要求及对业务培训直接关系到金融监管的效率。从技术能力和行为能力建立监管人员具体的测评标准和衡量方法，加强监管人员的在职培训，鼓励监管人员加强自我学习，也是完善金融监管不可或缺的。

　  现行中国金融监管存在八大体制性缺陷

　　1、金融监管法律体系不健全。对金融机构经营管理行为的金融监管必须获得法律法规的明确界定，以保证金融监管本身能够严格按照法律法规的程序执行，以杜绝随意性，维护客观性和公正性。目前，中国金融监管法律体系很不健全，无法保证金融监管合理、有效、规范地实施。虽然各种相关的法律法规规章达四千多部，但主要还是依《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银行业监督管理法》、《证券法》、《信托法》等，大多是关于监管主体功能划分、以按业务性质监督某一方面市场的法律，实施细则和其他规章制度不配套，这些法律法规不能替代对整个金融体系监督的法律。随着2006年底全面开放金融业服务市场的到来，势必引起各监管部门因职责不清，权利不明而争夺监管规则的制定权和金融业务的管理权，从而会影响分业监管的有效实施。

　　2、重复监管与监管真空并存。从监督管理部门看，银监会、证监会和保监会分别对银行业、证券业和保险业三大金融业进行监管。但从整个金融市场看，一方面，不同机构需向不同监管部门申请业务许可，执行不同的监管标准，即使是同一业务，也需获得不同部门的许可。另一方面，金融混业经营态势日趋明显，银行、信托、证券和保险业务的趋同性和替代性削弱了分业监管的业务基础。由此，不可避免地会造成监管职能的缺位，并导致监管的真空与冲突。不同部门既按金融机构进行监管，又按金融业务进行监管，交叉监管的现象突出，也严重制约了金融业务的创新活动。

　　3、非体制因素影响金融监管的协调性与监管效率。各金融监管机构彼此间的不协调与监管效率低下现象日益突出，在很大程度上也与部门利益、地方政府、乃至各种利益集团、监管者的个人利益及素质等非体制因素的干扰存在着直接关系。其中，既有政治体制的原因，也有个人道德的因素，还有经济利益驱动的原因。在多种因素的综合作用下，各机构之间往往给市场发出互不协调、相互矛盾的信号，如在房地产市场调控中，此类冲突特别突出，已极大地影响金融监管的成效与金融改革的进程。

　　4、货币政策管理与金融监管之间存在内在冲突。1990年代中期后，稳定物价和促进经济发展成为货币政策的最终目标，这是多重主体和多次集体性选择的结果。但经过金融体系的过滤，它与现行监管体制和监管规则之间产生了冲突，这种冲突影响了货币政策的有效传导。一方面，中央银行并不具备独立的决策能力，需服从于政府的各种利益调整，货币政策传导的有效性也有赖于市场化程度较高的金融环境，通过金融市场作用于政策客体，来影响金融资产结构的变动、信用供应等。另一方面，中央银行仍保留了《中国人民银行法》赋予的金融监管职能，金融监管与货币政策共存于一体，它本身在金融监管与货币政策传导之间就存在内生性冲突，而且与《银行业监督管理法》赋予银监会的金融监管职能之间也形成冲突。

　　5、缺乏对金融风险的监管措施，监管成本较高。在现行金融监管中，“重审批、轻管理”、“重国有银行、轻其它银行和非银行金融机构”及“重外资、轻中资”的倾向十分突出。金融监管仍将机构审批和经营的合规性作为监管重点，对金融机构日常经营的风险监管尚未全面展开，对退出市场前的监管还基本上是空白。目前，监管机构庞大，人员众多，而监管手段落后，开展大规模跨地区的现场检查，已不适应金融国际化、电子化和网络化日益增强的趋势，成本高，效果差。

　　6、各部门监管目标模糊，政策自相矛盾。由于货币政策传导集中于信贷市场，所以监管重点也集中在对信贷政策的监管。为此，中央银行出台了诸多管制政策，却与货币政策发生了矛盾。另一方面，基于鼓励更多资金进入A股市场及支持股市复苏的考虑，国家外汇管理局不断增加QFII的数量和审批规模，而且对于外资进入房地产却不加限制。这些自相矛盾的政策使宏观经济调控遭遇困境，加大了中央银行的

　　7、缺乏良好的金融生态环境，形成金融业内外部有效的制衡机制。各级政府对金融机构经营行为的行政干预一直是直接影响金融监管效力的重要因素，造成商业银行大量的不良贷款，滋生地方保护主义和金融腐败，给金融监管带来极大困难，降低金融配置效率，损害司法和行政部门的公信力。一旦金融机构出现风险，又以行政方式出面干预，或将责任推给中央政府。这种事后的被动处理而非超前预警方式影响了金融稳定，造成金融监管能力和金融效率低下。

　　此外，过度依赖政府监管，忽视了行业自律、市场和社会多种利益制衡机制和外部监管的作用，缺乏金融业自我管理、自我规范、自我约束，形成了金融机构的自我约束能力不足。同时，市场约束机制和信息披露机制不健全及中介机构建设也不健全，也成为金融监管难以发挥作用的影响因素。

　　8、金融业开放缺乏整体战略，分业监管无法对外资金融机构实施有效监管。根据2001年底加入世界贸易组织所做的承诺，2007年起将全面开放中国金融市场。尽管进入中国的外资金融机构也要根据中国法律限制接受分业监管，但多数外资金融机构的母体在其母国接受的都是混业监管。与分业经营条件下只能从事银行、证券、保险领域中某一业务的中国金融机构相比，它们具有先天的竞争优势，而金融开放使中国金融机构直接面对跨国金融集团的激烈竞争，从而也使得中国金融监管体制陷入两难境地，分业监管的体制显然无法有效对这些外资金融机构实行有效监管，对金融风险完全呈现敞口状态。

　　随着外资银行、保险公司、证券公司、基金管理公司等加快进入中国金融市场，而内资进入金融业仍然受到抑制的状况已经引起国内各地政府和投资者的反映，近期关于银行海外上市的争议从某些方面来说就与之相关。另一方面，金融业开放将面临跨国金融集团混业经营带来的越来越大的压力，也将引发境内金融机构加强开放混业经营的要求，仿效当今国际金融界混业经营的潮流，从而使得现行的金融监管体制陷入更大的被动。

　　-看点

　　●如何及时调整国内银行、证券和保险公司以往“分业经营”的发展战略，采用金融功能型监管理念，建立统一的监管模式已势成必然，并为前者提供制度支持。当然，这种金融功能型监管体制缺乏竞争性，容易导致官僚主义，因而不适应不同金融行业的差异，也不利于各行业的平衡发展。但是，实行功能型监管将有助于推进中国建立统一、综合的金融监管体制。

　　●完善中国金融监管体制的六点政策建议。首先，直接组建统一的监管机构，实行功能型监管。其次，要建立金监委、财政部、国家发改委与人民银行之间的定期会商机制。再次，要加强金融业的自律作用。第四，完善金融监管法规体系。第五，积极主动地加强与各国金融监管当局、国际金融组织之间的交流与合作，杜绝跨国金融机构的监管真空。第六，建立金融机构的信息披露机制，加强社会公众的监督，深入开展有关市场规则、金融意识和知识的教育，增强人们的金融风险意识、社会信用观念，遏制非法金融活动的社会基础。

　　●现行金融监管体制存在八大缺陷。1、金融监管法律体系不健全。2、重复监管与监管真空并存。3、非体制因素影响金融监管的协调性与监管效率。4、货币政策管理与金融监管之间存在内在冲突。5、缺乏对金融风险的监管措施，监管成本较高。6、各部门监管目标模糊，政策自相矛盾。7、缺乏良好的金融生态环境，形成金融业内外部有效的制衡机制。8、金融业开放缺乏整体战略，分业监管无法对外资金融机构实施有效监管。

　　随着2007年中国金融市场全面开放日期的逼近，金融机构的混业经营已成为一种新的发展趋势，原来“分业经营、分业监管”的金融监管模式面临着巨大的挑战。如何顺应这一发展趋势，改革和完善中国的金融监管体制，这是一个突出的问题。

　　曹红辉博士提出要建立统一、综合的金融监管模式，即建立国家金融监督管理委员会(金监委)，由金监委来管辖人民银行、银监会、证监会和保监会，并全面负责金融监管。这项建议是否被接纳，仍有待于进一步观察。但是，一旦成立金监委主导的金融监管体制，将势必会对金融机构行为、金融业务及金融市场等发展产生深刻的影响。所以，这一前瞻性问题也应引起我们的高度关注。

　　———亚夫

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