体制缺陷制约规范运作 社保入市须补制度漏洞

　　曹红辉

　　社会保障的行政管理、基金管理和投资管理没有分体运作，而是三位一体，无法相互制约。行政权、事权和财权高度集中。谁取得管理权，谁就可以支配滚存结余资金和沉淀资金，为滥用基金创造了条件

　　各种社保基金管理体制的缺陷已制约其入市规范运作，造成一系列风险事件，严重威胁社保基金的安全

　　社保基金进入证券市场几年以来，存在一些问题，既有其本身管理体制与管理水平的因素，又有证券市场缺陷及波动风险，也有上市公司治理缺陷及有效保护产权的行政与司法制度等因素，需采取综合措施加以改进。

　　存在一些问题

　　一、证券市场无法为社保资金规避系统性风险提供有效的机制。因此，社保基金与其他投资者一样，面对这样一个不规范的证券市场，入市的风险不仅在于证券市场的波动风险及其不规范造成的信用风险，而且在于缺乏有效机制为其规避风险提供条件，尤其在利益受到侵害时还无法获得有效的司法与行政手段实现救济与平衡。

　　二、缺乏对社保资金制定投资理念与管理目标的审核、监督和纠正机制。截至2005年3月9日，根据已公布的282家上市公司年报，全国社保基金已成为其中52家公司前10大流通股东之一，占18.44%，对多家公司持股数已超过5%的举牌比例。其中1/3左右的流通盘不到1亿股，有些还是中小企业板块的公司。其参与的1/2品种筹码相当集中，说明其他机构也参与了这些品种。

　　这表明全国社保基金的投资理念已发生微妙变化，不再将资金安全性作为首要目标，而是更加强调收益性。反映在选股标准和对象上，就是不再强调个股的流动性，操作风格也更为积极。

　　从另外一个角度来说，如果对其限制过多，可能会导致基金管理者获取投资收益的动力减弱，以维持本金的名义收益为目标，导致基金实际价值下降，同样可能损害基金的安全性。

　　其实，问题的关键并不在于投资理念与管理目标发生调整，而在于由谁、如何对类似的这种变动进行事前审核、事中监管、事后检查与纠正。

　　三、社保资金管理体制的缺陷严重威胁入市资金的安全与规范运作。首先，我国实际参与社会保障管理的机构包括劳动、人事、民政、金融、卫生、计生、财政及工会等部门。多头管理体制造成部门、地区、城乡和不同所有制的分割，导致投资管理的分割。社会保障的行政管理、基金管理和投资管理没有分体运作，而是三位一体，无法相互制约。行政权、事权和财权高度集中。谁取得管理权，谁就可以支配滚存结余资金和沉淀资金，为滥用基金创造了条件。

　　其次，社保基金管理的信息披露制度不健全，各种监督机制不完善，投资管理透明度太低，各种违规问题无法及时发现和制止，导致基金被挪用、挤占等现象，如通过委托理财方式收取利息及收益分成，多提管理费，提供贷款的抵押担保等。社保基金结余资金的使用具有浓厚的地方与部门利益倾向，很多基金被擅自动用，投资于房地产、期货与股票等。

　　一旦发生风险事件，社保基金的利益往往得不到保护。如某些证券营业部管理者挪用客户保证金后逃逸，该方违规委托给营业部管理的各类社会保险资金、公积金等就难以悉数追回。而上市公司发生风险事件后，往往也挪用社保基金或牺牲其利益，以维护社会稳定。可见，各种社保基金管理体制的缺陷已制约其入市规范运作，造成一系列风险事件，严重威胁社保基金的安全。

　　四、缺乏品德良好的专业管理者和有效激励约束机制，损害投资管理的绩效。

　　若干改进意见

　　一、根据不同社保资金属性，分别确定投资管理目标，建立相应的监督审核机制：

　　养老基金包括三种形态，一是财政拨入的资金、变现部分国有资产获得的资金，由政府管理，主要适合于机关事业单位员工与退离休人员。二是企业职工基本养老保险，由政府机构管理。三是自愿性的个人储蓄性保险和企业职工补充养老保险，由非政府机构管理。三类资金属性不同，不能采取同样的投资策略。

　　对社保基金安全性的监管重点应放在对各种投资方式及投资工具的比例、最低投资收益率的控制上，审计监督也应立足于安全性。入市的社保基金平均收益率应不低于同期物价上涨率，否则意味着资产缩水；也不应低于同期全社会各种投资的平均收益率，防止社保基金价值相对贬值；单个社保基金的投资收益率应不低于所有社保基金平均投资收益率的一定水平，否则，就处罚直至取消其管理社保基金的资格，提高单个管理主体的责任心和基金投资的安全性。

　　二、完善社保资金管理体制，消除入市操作的委托代理风险：第一，建立以中央监管为主的集中监管模式，成立各级社保基金专业投资管理机构，管理各类社保基金投资。这有利于全国统一协调和政策法规的贯彻落实，节省监管成本。明确相关部门责权及协调机制，制定共同的报告制度标准。

　　第二，各级社保基金管理机构负责收支评估、投资策略的决定和管理；监管受托机构业务及投资组合变动；定期向同级政府或人大报告社保收支状况，提出改进建议，监督社保基金投资与管理；将基金入市情况、成本收益及其他重大事项向公众披露。

　　第三，健全各级社保基金审计制度，完善收缴、拨付、投资委托、支付等制度，健全内部监督，避免贪污、挤占挪用、私分基金、虚报冒领、收缴不及时、不按时划入指定账户等问题。

　　第四，对全国社保基金的审查重点放在投资收益上，将投资管理纳入监管机构和受益人的双重监督之下。

　　第五，建立社保基金资产质量评估制，对营运进行预防性监管。参照证券基金估值原则和方法，对估值原则、方法、程序及估值结果等进行审计，把握社保基金入市运作的绩效，建立投资管理机构准入制，规范受托管理机构行为，选择管理机构和管理人员。建立相应的市场退出机制，对于不能履行职责，致使社保基金利益严重受损的机构和人员，及时纠正或取消其管理投资的资格。

　　最后，制定社保基金管理人员的知识结构、专业素养和道德水平等方面执业标准，改进激励约束制度，选择具有强烈社会责任感、良好证券市场操作能力和心理素质及相应专业知识的人员参与管理。

　　三、逐步拓展社保资金投资渠道，加强入市操作过程的监管。

　　四、降低交易成本，为社保资金发展及其入市操作提供税收支持：

　　首先，对于购买基本养老保险和企业补充养老保险等社会保险的，可从其个人年收入中扣减20%的税基，并扣减相应额度的应缴所得税。

　　其次，建议免除全国社保基金和基本养老保险基金入市后的股权分红所得税，免除划拨股权的红利所得税。

　　最后，建议延缓征收企业补充养老保险的存款利息及投资国债以外各类债券及资产证券化产品收益的所得税，日后支付时再予补交。

　　(作者单位：中国社科院金融研究所)