曹红辉：国有商业银行改革急需改进的若干问题

　　■专家建言■曹红辉

　　围绕国有银行改革争论的实质：改进银行改革的方式

　　目前，围绕国有银行改革的争论仍然未停。这场争论绝非仅限于定价高低、选择境外战略投资者与海外上市等表面问题上，而是建立什么样的金融体系等战略问题，以及选择何 种改革路径，如何评估改革成效，防范风险等问题。

　　毕竟政府通过重组将银行的不良资产剥离或核销为银行改革支付了巨大的成本，何况关键不是支付了哪些成本，而是花了钱是否一定就能买来好机制呢？用股权就必定能换来外资的战略资源和良性的造血机制吗？不能因为关注改革方式和成本而忽视更为关键的对改革效果的评估。

　　由此，根据市场反应，对银行改革方式、成效，及时加以评估，不断调整和修正，有助于深化和改进银行改革的讨论。简单地将其指责为狭隘民族主义和保护主义甚至扣上反对改革的帽子，无益于完善改革方式；毕竟反思改革的成败得失和方法不等于反对改革本身。

　　以引进外资推动银行改革并非新兴市场的成功经验。印度与阿根廷就提供了在开放中平衡发展本国银行与外资银行的经验教训。

　　印度在银行业开发中，重点改革金融体制和政府管理方式，对金融自由化采取审慎态度，以改革国内银行部门，发展金融市场作为优先目标，弱化金融抑制，打破金融垄断，改革公共银行，发展私人银行，培育良好、公平的金融竞争环境，放松利率管制，规范银行监管，取代行政管理。以政府资本注入为主，从资本市场筹资为辅，提高公营银行的资本充足率。在引进外资上，虽然管制有所放松，但规定了准入条件，限制其数量和分支机构总量。其银行改革取得国际公认的良好效果，银行利润增长率居世界首位，金融系统较为健全，金融基础设施完善，股票市场完善，金融市场竞争增强，银行资本充足率和净利润较高。

　　反观阿根廷，则因无序开放而在金融风险中深受其害。外资银行收购了阿根廷十大私营银行中的九家。2005年金融危机时，外资银行以偿还母行贷款，增加分红或出售股份等方式向国外转移资金，使得银行支付能力下降，加剧了危机。阿根廷银行的外资化导致其政府丧失金融主导权，调控金融风险的能力下降。

　　国有银行改革的战略目标：提高银行经营绩效，促进金融体系稳健高效

　　我国经济长期依赖银行信贷，使得国有银行在经济、金融乃至社会生活中的地位举足轻重，远非其他国家一般商业银行所能比拟。以银行为主导的金融体系一直支持着经济高速增长，也造成较大的效率损失，孕育巨大风险。如何将其改造成为经济持续稳定增长的金融支持体系之一，与金融市场一起构成健全、稳定和高效的金融体系，就成为银行改革的主要战略目标。

　　国有银行改革作为金融改革的一部分，不能仅通过其自身改革来提高盈利能力，降低不良资产，更应与金融市场改革和发展相协调，构成中长期的融资结构，分散集中在银行部门的风险，改善银行治理绩效，增强竞争能力，消除金融体系的脆弱性。因此，它与国内债券市场、股票市场等协调发展，相互促进，彼此支持，是改革路径的必然选择。当前，股市与银行改革相互脱节，将造成新的矛盾。

　　股份制改造、海外上市既可充实银行资本，也在一定程度上改善银行治理，但财政注资，核销坏账，引进独立董事，在境内发债募股，培育国内金融机构和金融市场同样是不可或缺的途径。单纯依赖境外资本市场和境外投资者，显然无助于国内资本市场的完善，也不可能促进国内金融体系形成健全的结构与功能。

　　眼下，由于Ａ股市场低迷，将海外上市作为策略性选择是不得以而为之。但整体而言，境内资本市场更应成为首要选择。只是选择上市地顺序的先后会造成后上市的境内投资者支付更多的溢价，从而导致目前的众多质疑与矛盾。

　　其实，如不把股份制改造和海外上市等改革手段当作目的作为衡量银行改革绩效的标准，或作为考核银行管理者的主要依据，那么在境内外同时上市，对发行比例和发行窗口相机抉择，不明确上市时间表，则可取得主动，避免境外机构有针对性地博弈，陷入商务谈判的被动。

　　国有银行改革的路径选择：平衡内外因素，防止外资化风险

　　现行的银行改革路径隐含着几个前提，即国有银行的弊端是由其自身造成的，通过自身改革就可完全解决；而境外战略投资者必定提供具有战略价值的支持；选择海外上市，才能引进公司治理文化，促进银行改进治理；外资银行不会利用国有银行的网络和高端客户信息在长期内获得绝对的竞争优势；外资不可能取得国有银行的控股权，也就难以有效影响金融体系的稳定性和金融安全。显然，这与实际情况大相径庭。

　　首先，对国有企业股份制改造和上市公司的实证分析表明，我国上市公司绩效低于非上市公司。美国一系列公司财务造假丑闻也说明成熟的资本市场并非一定能促进公司改善治理，不然就无法解释如此之多的境外公司照样亏损、造假、破产。影响企业治理绩效的因素极其复杂，产权约束并非惟一因素，道德风险就不是单纯靠制度因素所能制约的。

　　较之工商企业，银行业的经营和道德风险更大，决定了它对外部环境具有更高的依赖性。据2003年对前两年国有银行不良资产形成原因的调查，约80％的不良资产源于金融体系外的体制环境，说明国有金融部门的根本症结在于各种体制性缺陷。政府部门在经济转轨中仍主导着金融活动，金融资源配置缺乏市场化的定价与风险分散机制，导致效率低下，风险在银行部门积聚。

　　由此观之，银行改革作为综合性系统工程，其重点应包括转变政府管理职能，改革与银行相关的经济体制与政府管理体制等，而不仅仅改革银行本身。否则，消除银行不良资产形成的办法终将是“头疼医脚”。

　　其次，引进境外投资者固然在一定程度上可增加市场的竞争性，也可利用其在国际资本市场的品牌效应，在股票公开发行时起到促销的作用，但对银行治理和经营绩效的改善本身则未必产生实际作用。目前只对外资不对内资开放的改革路径可能使外资在金融领域形成新的垄断，即金融领域话语权的垄断，加剧国内资本市场的边缘化。脱离现有体制环境，在境外资本市场利用外资进行空中楼阁式的银行改革，不可能引进公司治理的各种机制和文化。引进境外战略投资者，也不意味着必然获得其战略资源的支持。若以此倒逼政府转变管理职能，企图铲除不良资产形成的根源，就更是过于牵强和幼稚了。

　　如果相关体制不改革，即使境外投资者提供一些战略资源，银行也难以改善业绩，战略投资者最终也会蜕变为财务投资人；更何况对境外战略投资者的身份和标准本来就存在争议。泛泛而谈其积极作用甚至夸大其辞并无裨益，更何况大规模、高比例引进与中国金融风险的体制因素无关的外资机构对解决国有银行的顽症并不能产生直接的作用。

　　再次，外资进入中国银行业，显然不可能是帮助国有银行进行改革的，甚至可能并非贪图十来亿美元股权投资收益的。因为对于大多数境外金融机构而言，这与管理全球数千亿美元的收益相比实在是不值一提。同样，国有银行最大的资源也并非政府以各种形式注入的资本金，而是在于其对高速增长的经济、国家信用的隐含担保、银行巨大的网络、品牌及其在中国市场的信用认同度等。因此，海外上市增加资本金也不可能成为改革的目的，关键是要促进银行提高盈利能力，改善治理绩效。

　　如此一来，在追逐利润的动因推动下，外资金融机构协助竞争对手增强竞争能力就显得不可思议，它们不从事同业竞争的承诺也十分值得怀疑。它们不可能长期不利用国有银行的网络资源和客户信息，尤其是高端客户信息，加上其强大的品牌效应，推广其高端业务。当前，许多境外投资银行和商业银行正通过金融衍生品为国内企业提供理财和风险管理服务。这类业务的收益显然要高于其股权投资收益。所以说其意不在入股国有银行上面，而是心存高远，另有他图。

　　最后，随着银行业开放，无论境外资本是否控股国有银行，国际资本都将对货币政策、银行体系的稳定、金融监管的有效性等产生深刻影响，使中国经济和金融体系更易受国际经济和金融市场的影响，增加宏观层面的风险。国有银行由于在海外上市被迫接受了境外的各种规则，在信用评级、资产定价等方面丧失主动权，为境外机构所支配，而国内金融市场又持续萎缩，陷入不断地和境外市场“接轨”的困境。国有银行上市后，不再充当宏观调控的工具，也不再承担稳定金融和经济的职能，可能加剧宏观经济波动和金融不稳定。若国有银行发生系统性风险，由于其对社会稳定的极端重要性，政府仍不可能袖手旁观。那种政府不再注资的说法显然是言之过早。

　　故此，银行业在开放方式、开放进程上的失误不仅不利于其发展，而且会加大改革成本。单纯通过海外上市对国有银行注资的改革路径急需调整和纠正，而辅之以转变政府职能，平衡国内外资本和机构的作用，利用银行改革契机促进国内资本市场的改革发展，避免银行业由合理利用外资演变为外资控制的“外资化”，限制外资在单个银行和整个金融市场中股权、资产和业务的比例。

　　国有银行改革操作模式：“自己改自己”的缺陷及其改进建议

　　由行政部门主导，相关银行管理层操作的银行改革模式已暴露出诸多弊端，它导致在股份制改造、战略投资者的选择和发行上市等问题上急功近利，缺乏对银行改革目标、操作模式的规划、实际效果的评估与完善，将上市作为绩效考核标准甚至政治任务，忽视整体效果。同时，还为境外机构保留博弈空间，引发逆向选择，在商业谈判中对战略投资者的选择、定价方式和水平、上市时机等进行倒逼，采取封闭式一对一的谈判方式，使重大交易缺乏足够的竞争性，偏离市场均衡水平。

　　当务之急是要将银行改革与国内金融市场改革相结合，加强协同与配套。基于银行改革的复杂性和重大影响，不应再以所谓2007年兑现对外开放银行市场的承诺作为国有银行上市的倒计时时间表，而应根据金融改革的整体目标和具体条件，调整改革进程，有条件分步骤地进行，抑制急于求成的心态。

　　为此，首先，应完善银行改革的决策机制和决策机构，成立负责金融改革的专门机构，由国务院、有关政府部门、有关金融机构和专业人员等组成，划分为不同专业化小组，分别负责研究论证银行改革的战略规划、改革路径及方案、改革效果评估等；制定外资在银行业和单个银行中的资产、业务领域、规模和股权的限制比例；对改革的操作方式进行评估和监督；为银行的改革决策提供咨询，把握改革的整体方向，扭转“自己改自己”的改革模式。

　　其次，制定专门法规，明确国有银行出资人的法律地位、管理目标、授权方式、资金来源、人员遴选激励等事项，使其在银行改革中发挥主导作用。

　　再次，采取公开招标方式，选择战略投资者，明确选择标准、选择范围、操作方式、信息透明度和股权比例等，及时将各个投资者的具体条件在一定范围内公开，增加选择的透明度和定价的竞争性。根据需要，聘请独立的国际财务顾问，选择适当时机，同时在境内外资本市场发行上市。

　　最后，保证公众对金融改革的知情权，将银行改革决策提交全国人大有关委员会讨论、听证；建立国家

审计署对银行改革中资产评估、资产处置与定价等方面的审计监督机制；将外资的详细数据、搜集方式和程序及时公布，使之接受社会的监督。

　　（作者单位：中国社会科学院金融研究所）