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文/林初宝 方剑
2003年以来，我国的政府采购工作按照管采分离的原则，大部分省市都相继成立了政府集中采购机构，但本刊通过近两年的跟踪与调查发现，中央各部委、全国各省、市的政府集中采购机构的隶属关系各式各样，不完全统计就有10多种，如省(市)政府直属、机关事务管理局主管、政府办公厅主管、国资委主管、发改委主管、财政厅(局)主管、商务厅(局)
主管、机械设备成套局主管，等等。有的地方的政府集中采购机构是企业性质，有的则是人员编制由政府财政代管、行政上归财政，业务上归市政府领导小组或采购委员会领导。各地还有政府采购委员会、政府采购专业技术顾问委员会、政府采购行政监督委员会等等名目的机构存在。
政府采购执行机构组织形式也多达6种。第一种，沿袭《政府采购法》颁布之前的做法，集中采购机构设在财政系统，管采合一；第二种，按照《政府采购法》的要求，管采分离，管理机构与采购执行机构分设，但同在财政系统，分离不彻底，一个系统两个部门；第三种，管理与执行机构按系统分离。财政系统成立一个管理部门，设立一个采购中心、省(市)政府也设立一个采购中心，各自管理，分别执行，相互制约；第四种，管理与执行机构彻底分离，财政系统设立采购办公室，负责监督管理，由省直管理局成立集中采购执行机构；第五种，管理部门、采购中心、社会中介公司三个单位合而为一，三个牌子、一班人马，一起办公，平衡各方关系；第六种，财政系统负责组织管理、社会中介招标公司执行各项采购任务，把社会中介机构与集中采购执行单位混为一体。
由于国家对政府集中采购机构的设置和隶属关系没有明确规定，而各部门又把政府采购视为“肥差”竞相争抢，这种现象又在各地变异引发了一系列问题：一，绝大多数地方的政府集中采购机构管理体制不符合政府采购法关于集中采购机构不隶属于任何部门的规定，使得政府集中采购机构履行职责的独立性受到影响；二，无法施行全国统一规范管理，使国家的政府采购方针政策、法律法规的贯彻落实难以统一、畅通，有些政策法规难以落实到位；三，一定程度上出现了各地各自为政的状况，一个地区一个做法，对政府采购市场的规范不能形成合力，使得政府这个最大的消费者对市场的影响力人为缩小，甚至导致市场供求关系产生不利于买方(政府采购)的现象；四，政府集中采购机构与社会中介招标公司价值诉求完全不同，两种机构的功能无替代关系，简单地把政府集中采购机构的功能转交给社会中介机构承担，本质上是对政府集中采购机构的功能和作用的曲解，其后果必然导致社会中介招标公司受利益机制的驱动，为了获取最大利益和更多的委托项目，惟采购委托人的意志是从，偏向于维护委托人的利益而不是维护国家和社会公共利益，甚至损害政府采购的形象和声誉。
政府集中采购机构的行为本质上属于一种政府行为(非市场行为)，它主要起到以下功能：一是在市场失灵的情况下(当前采购人非理性的消费倾向普遍存在，上述采购人之种种规避和抵制政府集中采购现象说明这种非理性的消费诉求和倾向是当前采购人的基本特征，根据市场经济理论，在这种情况下市场机制将会失灵)，通过集中采购机构的强制行为来防止采购人非理性的消费行为，保护国家和公共利益，实现政府采购的宗旨目标；二是实现政府采购制度政策性目标的主要工具，通过集中采购机构的汇集和集中采购人的采购需求，形成采购规模，实现规模效应、提高政府采购效益，通过集中采购落实政府采购制度的社会政策目标，如扶持中小企业、采购国货等。
任何一项政策和制度的推行与落实，组织是保证，组织的功能又是由其结构来决定的。然而，由于各级地方政府对政府采购的宗旨目标认识不足、对集中采购的目标与功能认识不足，对集中采购的执行机构的定位的认识模糊，造成集中采购机构隶属关系五花八门、组织架构形式不一，组织结构的不合理，使上述机构的预期功能难以实现，严重地影响了集中采购机构的应有功能的发挥。
此外，还有三种做法和认识严重制约或影响政府集中采购机构的依法设置和功能的发挥，一是认为应设立多家集中采购机构，使之形成竞争，结果反而造成集中采购机构设置的混乱；二是不设立集中采购机构，而是由财政部门统一将采购项目委托社会中介机构采购；三是认为部门采购，分散采购也是政府采购，有意无意打压销弱集中采购的作用。
我们似乎不该来讨论政府采购本身的问题，应该更多关注的是政府应如何采购？大家都清楚，在《中华人民共和国政府采购法》实施之前，难道我们的政府就不消费、不采购了吗？显然不是，那为什么时至今日，依法成立的集中采购机构会形成目前这种五花八门的迷乱怪象呢？利益，除了利益还是利益，其中包括各部门的利益，团体之间的利益，尤其是集中采购机构的设立直接触动了很多部门、很多人的既得利益，于是乎就有了各种理由和各种做法。我们且不说集中采购设立的重要性和部门采购、分散采购共存的合理与否，但我们始终坚信政府花的每一分钱都是国家的财政收入的一部分，是老百姓的血汗钱，政府应当把它花得更好，更有效。那我们各级政府是否依法做到了呢？政府采购如何才能做得更加高效、廉洁，让老百姓放心呢？
如今党和国家已把政府采购工作摆到了一个相当高的战略位置，要充分利用政府采购的政策功能为实现“十一五”规划纲要的战略目标发挥重要作用。要实现政府采购的政策功能，必须要有规模，要规模必须先要规范，规范就要统一，集中才能形成合力，全国上下一盘棋，建立统一有力的集中采购执行机构，才能打破目前迷乱的僵局。否则我们拿什么来实现政府采购的政策功能，又如何对得起老百姓的血汗钱？我们在探索，求证，我们也期待这一天的早日到来。
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