新河镇公共预算改革观察

　　-李凡/文

　　2005年7月，浙江省温岭市新河镇进行公共预算改革试验。方法是：将镇政府提出的财政预算草案提交给镇人大，经人大代表就预算的具体内容对政府进行询问并提出自己的修改意见之后，再由镇政府和人大的预算审查小组共同修改预算，形成新的预算方案，再提交人大会议通过。这种有关公共预算的改革，是第一次在中国出现，尽管只是在乡镇一级进行 ，其意义却不容忽视。

　　从泽国到新河

　　在新河镇公共预算改革之前，2005 年 4 月，温岭市曾经在泽国镇采用了他们多年以来进行的民主恳谈的做法，将泽国镇政府预算中的一些属于政府投资的项目拿出来，经过 200 多名抽样选的民意代表进行反复讨论，选择出他们认可的项目，并将这些经过“民主恳谈”后挑选的项目交由人大投票通过，成为政府的最终预算。

　　这个改革过程，并没有明确为进行公共预算的改革，仍然是在政府和百姓之间的“民主恳谈”基础上进行的，不过它已经具备了公共预算改革的意义。泽国镇通过“民主恳谈”，实际上改变了地方政府的预算决策过程，让更多的公众参与到以前封闭的政府预算过程之中。

　　在泽国镇改革的基础上，温岭市决定将“民主恳谈”方式引入到政府的体制内，变成人大代表和政府之间的直接对话，以此强化“民意”，使镇人大代表所代表的“民意”可以约束和制衡政府，从而影响到政府的政策制定过程。

　　新河镇改变了泽国镇的做法，不再用抽样方式产生民意代表，而是由经过选举产生的民意代表——镇人大代表直接参与政府的预算过程，将泽国镇的部分参与预算内容变为将全体预算向镇人大代表公开，在人大代表充分讨论并与政府对话的基础之上，提出镇人大代表的修改意见，根据意见，政府和人大联合召开办公会议，修改预算方案，调整有关内容，然后再交给人大，重新审议。

　　目前，中国的一些地方政府也在进行公共预算改革，但仍然是由政府主导，人大并没有改变“橡皮图章”的地位，并不是真正意义上的公共预算改革。而新河镇已将原来只有少数人知道、而人大只负责通过的预算，变成了人大代表真正参与并向社会公众公开的预算。这样的预算过程，就真正具有了公共预算的概念，是中国地方政府公共预算改革的重大突破。

　　与此同时，新河镇还成立了由人大代表组成的镇人大财经小组，负责在人大会议后对预算执行过程实行监督。如果人大财经小组认为预算没有按照原定计划实行，或者有些新增预算出现，可以向镇人大主席团提出请求，要求镇人大主席团召开人大代表会议，就预算的执行问题和新增预算进行讨论。

　　新河镇的改革，在地方事务中激活了人大的作用，使人大可以发挥更加积极的作用。这样一来，温岭市就将“民主恳谈”中的民意转化为与政府对话的权利，加大了公众在政府体制中的发言权和决策权，将过去的“民主恳谈”演变成为中国政治体制内部的改革，推动了中国基层民主向纵深发展。

　　从技术层面到政治层面

　　长期以来，中国的政府财政是由政府随意支配和安排的，往往因政府自由裁量权力过大而形成各种弊端。近年来，作为政府治理改革的重要内容，中央政府开始关注预算改革问题，在

财政部的指导下，进行了一些预算改革，但重点仅仅放在细化预算内容、将预算变成一个可以让人看得懂说得清的财政报表上，仍无法适应经济与社会发展的需要。

　　公共预算改革应该包括两个方面的内容。一是技术层面的改革，预算编制要更加便于操作，便于执行；第二个则是政治层面的改革，就是要让公共预算透明化和参与化。

　　顾名思义，所谓公共预算，就是将不公开的政府内部账目改变为公开的预算，将原来私下进行的预算过程，变为公众参与意见并进行修改的过程，使政府的财政开支能够符合全体公众的利益需要。预算资金来源于公众纳税，政府如何花钱自然应该让公众知道，特别是那些涉及到公众利益的预算开支内容，如教育、卫生、扶贫、公共项目建设等等，更应该让公众掌握政府开支的情况。

　　在一个公共预算体系内，所有的预算项目——除非涉及到

国家机密——都应该向社会公开，让公众监督。对一个地方政府来讲——尤其是乡镇和县、市级地方政府——涉及到军事内容的只有一些有关民兵的开支而已，如果这部分内容也算是国家机密的话，那么可以告诉公众一个总数，不必透露细节，而其他预算内容都应公开。

　　现在，地方政府最担心的，是公开政府开支——包括政府官员的招待费用，以及买车、建造办公楼等预算内容——之后，会引起社会的不满。但是，从新河镇的情况看，这一部分内容公开后，人大代表并没有以此去“攻击”政府，他们理解，在中国的现实中，这部分开销是不可避免的，尤其是在富裕地区，如果政府预算总额度很大(新河镇达到一个亿以上)，而这一部分的政府开销不为太过的话(新河镇为 110 万)，人大代表完全可以不予追究，放其过关。

　　在预算制定过程中，政府也是有其利益的，他们想买汽车，想要多发工资、多增福利等，这些要求都是正当的，但是，他们的要求能否实现，需要和人大代表进行讨论、协商，讨价还价，用民主政治的过程来解决问题。

　　不仅如此，所有的社会集团都可以通过其代表(也就是人大代表)表达他们对预算总额中与自己有关部分的意见和要求。如果他们认为自己的利益受到了侵害，或者没有被满足，可以通过正当的政治程序，使他们的意见能够表达出来，并且按照他们的意见修改预算草案，经过相互妥协，最终形成对每一方来说都是胜利的局面。

　　公共预算与代议政治

　　多年以来，不断有人呼吁加强人大作用，但究竟从哪一个角度切入，争议很多，在实践中似乎也没有捷径可以走。也正因此，中国的政府治理结构改革一直没有真正启动。而新河镇的实践证明，在条件不成熟的情况下，与其强行推动治理结构变革，不如从预算改革入手，以建立公共预算为目的，实现治理结构的渐进改革。

　　在新河镇，尽管人大代表还不适应向政府提出严肃的以至于苛刻的质询，但是，他们已经表达了自己的意见。由于他们的表达，政府改变了原来的预算内容。在地方事务当中，人大终于有了更多的发言权以及决策权。这是一个政府与人大互动关系的良好开端，实际上走出了中国政治体制改革中非常重要的一步。

　　不过，新河镇的改革终究无法绕过一些更深层的问题。比如，人民代表大会虽然对预算的修改起了一定的作用，但是在第二轮讨论中，人大代表并没有对政府的预算再次提出意见。代表们在感到初步满意后，放弃了继续和政府讨论的要求。

　　之所以出现这种情况，一方面是人大代表感觉到政府不太愿意接受监督，也不耐烦将事情再拖延下去；另一方面，有人大代表认为，提出这样的修改意见并没有多大用处——虽然政府根据人大代表的意见修改了预算，但在执行过程中，政府仍可能我行我素。

　　这反映出了一个基本的政治结构问题——新河镇的人大代表，并不是在充分的民意基础上选举产生出来的，其选举过程多少有些上级安排的意图，因此，他们也不太愿意和政府过于为难，于是就适可而止。

　　所以，一个连带产生的问题就是，要建立真正的公共预算，就要建立真正的代议政治，人大代表应该通过公平竞争和充分选举产生，这样产生的代表有能力、有意愿真正去监督政府，并在不同利益的冲突和妥协中建立起公共利益。惟有如此，才能建立起一个真正体现社会各方面利益的公共预算。

　　(作者系世界与中国研究所所长。本文有删节。相关报道见2005年8月8日《经济观察报》第43版《乡镇财政的阳光试验》）