财经杂志：浙江新河镇预算审查改革萌芽

　　基层人大代表审查和监督地方预算不是一个简单的发扬民主问题，更需应对许多技术环节的考量

　　□本刊记者 曹海丽/文

　　浙江温岭市新河镇有两样东西国内闻名：一是国家4A级旅游风景区长屿硐天，二是华 东最大的钢材贸易市场——塘下钢铁市场。不过，最近它为外界关注，则是镇人大主导的财政预算改革尝试。

　　7月27日，年度已经过半，新河镇才召开了今年的人民代表大会第五次会议。会期由往年的一天延长到一天半，增加的时间专门用来对2005年镇财政预算进行“民主恳谈”。

　　此项改革方案由温岭市委宣传部和来自北京的中国与世界研究所共同设计，提前向人大代表发放。人代会期间，代表与政府官员同堂质询和辩论；之后人大代表之间展开辩论，如对预算案有不同看法，可以就个别内容当场投票，也可对预算案的修改意见进行投票；投票结果成为预算案最后的内容。

　　这是一次酝酿有时的改革尝试，意在推动和强化基层人大代表执行审查监督的权力，使政府财政收支预算更加公开透明。

　　细化预算案

　　与中国其他乡镇一样，新河镇以往的人代会基本没有实质性的审查和监督。温岭市委宣传部副部长慕毅飞说：“我们把民主恳谈引入财政预算审查，是想起到激活人大应有的监督功能的作用。”而选择财政预算案作为试点，是因为目前在各地乡镇基层政府，财政都是难点和敏感问题。

　　新河镇地处温岭市东北部，属甬台温经济区“台州金三角”地区，去年全镇GDP近70亿元；地国税总收入7818万元，居全市第五位；农民人均纯收入7079元。2004年，新河镇财政可用财力为1.2亿多元，收支相抵后，账面财政赤字为1520万元，加上暂付未转支出和各类工程款项，实际赤字为3100万元。

　　不过，让人大代表对预算案发言，并不是一个简单的“发扬民主”问题。其中重要的技术环节是“细化预算案”。

　　今年7月的恳谈会前，新河镇人大代表总算拿到了《2004年财政收支预算执行情况和2005年财政预算(草案)的报告》，其中对2005年财政预算的收支说明不足两页；收入方面有11项，支出方面19项，均为笼统的大项。比如支出，基本建设支出1390万元，行政管理费1600万元，卫生支出200万元，等等，没有细致说明其具体用途。

　　7月27日中午，在新河镇政府官员内部讨论会上，温岭市人大财经委主任何培根指出，镇一级的财政预算编制比较粗，要让人大代表真正行使审查监督权力，“科目细化是基础”。事实上，据新河镇财政所所长陶瑞娟介绍，镇一级财政预算编制参照的，是市财政局统一下发的固定收支“明细表”，收入和支出均按“一般预算部分”和“专用基金部分”两大类列表。

　　其中，一般预算收入主要为市财政拨款、体制分成等(镇级税收全部上交)，包括上级补助收入、体制补助收入、专项补助收入、转移支付补助收入及结算补助收入；专用基金收入为镇里本级收入，包括行政事业性收费、自筹资金，以及对外投资收益、其他收入、土地出让金返还、城建配套费等。

　　支出的总科目包括16大类。除了基本建设支出，每大类下都有分类科目，总数超过50项。比如农业支出包括行业管理、自然灾害救助、农业生产资料补贴、农业资源和环境保护及其他；行政管理费包括人大经费、政府机关经费、共产党机关经费和社会团体机关经费等等。但在编制财政决算及预算时，为了“方便阅读”，又将一些内容合并起来。如此编制的财政预算看上去比较简明，但无法让人大代表进行有效的审议和讨论。

　　人大代表质询

　　经过一番奔忙，当天下午参加会议的新河镇人大代表手里多了一份《新河镇2005年财政预算(说明)》。文件中列出了预算支出的具体用途。如基本建设支出涉及11项，包括商业街电力工程、商业街道路、老城区道路等建设款，也包括征地款、工程尾欠款。文中也披露了行政管理费的细节，具体到人员数量和所需经费，其他各种费用，诸如水电费、电话费、交通费、机关工作人员差旅费等。

　　通过这份说明文件，代表们了解到，300万元的农林水等部门事业支出主要是工资及公务费用；1750万元的交通事业支出中，包括某地一级公路拆建补偿及征地补偿费1700万元和道路桥梁维修费50万元；200万元的卫生支出主要用于农村合作医疗保险补助80万元，生态镇建设120万(其中农村饮水工程补助20万元)。

　　在这份“说明”的基础上，人大代表得以在接下来的质询中有的放矢。如行政管理费中有“车辆购置费”70万元，有代表提出能否减少。另一代表对120万元“社会治安综合治理支出”中的70万元用于发放40名巡查队员的工资表示不满。

　　卫生支出是另一重要议题。一位代表指出，目前全镇12万人口只有4万人能喝上自来水，很多居民饮用的地下井水已受到污染，影响身体健康。仅有20万元预算用于农村饮水工程补助显然太少。

　　也有代表提出，对教育、旅游、三农的投入还不够，要求把标准农田建设补助落实到村，“目前1800元的补助发到农民手里只有1300元”。

　　质询解答结束后，根据议程，新河镇人代会当天选出的预算审查小组分类整理代表提出的意见，并与政府班子召开联席会议，修改预算方案。一个小时后，一份《关于2005年财政预算报告项目调整的说明》打印出来。

　　在收入和支出都已经过调整的《说明》中，收入方面，专用基金补助收入增加了37万元，主要用于市道路安全设施。支出方面，共有九项重新调整，其中政府车辆购置费从70万元下调为50万元，自聘人员经费减少5万元；巡查队员工资减少20万元，但禁毒工作及巡查车辆等费用相应增加20万元；卫生支出中，增加农村自来水工程补助20万元。其他如基本建设支出、文体广播计生事业费、抚恤救助事业费、工业集聚点支出等，也根据代表意见作了相应增减。

　　改革尝试进行中

　　次日上午的人大会议上，代表们无人举手对修改后的预算方案继续发表意见，预算决议经人大代表全体举手通过。

　　上应村人大代表、前村委书记徐云方对记者说，他前一天主要提了水的问题，修改的预算方案增加了自来水工程补助。“要让村民都用上自来水，增加20万元还远远不够。老百姓对政府的行政费用有较多的意见。行政费1600万元，少吃一点，就可省一点钱。”

　　来自潮未至村的人大代表陈冬明认为，虽然还不能解决根本问题，但搞“民主恳谈”还是有效果的。“以前没有透明度，都是举手通过，现在给他们加点压力。”

　　新河镇镇长戴美忠亦坦言，“有顾虑，有压力”，但政府在财权上认真接受人大代表的监督，才能减少决策的随意性。

　　与此同时，一项“关于设立新河镇人大财经小组的决议”也在这次人代会上通过。

　　这是一个新的尝试。根据全国人大的规定，乡镇一级人大没有常设机构，只在开会期间选出一个预算审查小组，会议结束后便自行解散。如此，对预算执行的有效监督无从谈起。在这次新河镇预算审查改革中，经温岭市人大同意，镇人大会议闭幕后，将镇人大财政审查小组转变为财经小组，负责对预算执行情况的监督。

　　财经小组的职能包括几项：随时向镇政府了解财政预算执行情况；监督预算执行情况，每个季度镇政府应向财经小组汇报执行情况；对预算执行过程中的重大变动、新增预算以及其他重大事项，财经小组应及时向人大主席团报告，并由人大主席团召开镇人代会，进行依法审议、表决；财经小组参与下一年的财政预算编制。

　　财经小组成员由人大主席团决定并在当年的人大会议中进行表决通过，可聘请相关专业人员参加。今年新河镇财政审查小组四名成员，包括两名村会计。

　　“监督的人要懂得财政，才能看出安排、支出是否合理，要敢于提意见。”温岭市人大财经委主任何培根说，为使监督更有效，乡镇一级财政预算编制要“做细做实”，预算收入支出编制要具体到项目上。

　　目前，财政部正在全国范围进行预算科目改革试点(参见《财经》2005年第15期“政府收支分类改革起航”)。尽管浙江未列入试点地区，但与此次改革试点相同步，新河镇的做法正引起越来越多的关注。