预算审查何去何从

　　要求各部门编制部门预算和细化预算，以便人大对预算从程序性审查向实质性审查转变，其目的是以人大的监督力推进财政体制改革

　　□本刊记者 王长勇 段宏庆/文

　　3月14日，十届全国人大三次会议闭幕会上，2005年政府预算草案和报告一如往常顺利 通过。

　　这份正文13000多字的政府预算草案和报告，经过2900多名人大代表审查后，作了哪些修改？

　　记者通过文本比较发现，“大幅度增加农业科技投入，加强农业科技创新能力建设，进一步完善农业技术推广体系。增加重大农业技术推广专项补贴”；“进一步规范转移支付制度，加强对地方转移支付资金管理”——这两句话是表决通过的预算草案和报告中增加的内容。也就是说，增加的这60个字，是人大代表对预算草案和报告全部的修改。

　　实际上，人大代表所提出的远不止于此。而要从代表的审查落实到报告的修改，路径漫长。

　　程序性审查？实质性审查？

　　“对预算的审查，实际上在人代会举行前一个半月就已经开始。” 人大常委会预算工作委员会(下称预工委)工作人员介绍说。

　　成立于1998年12月的预工委，主要职责是协助全国人大财经委承担审查预决算、预算调整方案，并监督预算执行方面的具体工作。

　　今年1月中旬，财政部即把将在“两会”上让代表审查的预算草案和报告及各部门预算，提交给人大预工委进行预先审查。先由财政部、国税总局、海关总署这三个负责“收入”的部门，针对2004年的预算收入执行情况和今年的收入打算，分别向预工委汇报情况。这几个部门中，国税总局负责税收收入，财政部负责非税收入和农业税的征收，海关总署负责征收关税和代征进口增值税及消费税。

　　汇报会之后，举行宏观经济形势专家讨论会，针对当前的宏观经济形势对预算草案提出意见和建议。会议邀请国务院发展研究中心、国家发改委宏观经济研究院、中国社科院经济研究所和财贸所、财政部科研所、国税总局科研所以及大学的专家学者参加。

　　接着，举行各经济部门的讨论会，参加人员来自发改委、国家统计局、中国人民银行、商务部、证监会等部门，主要通过对预算草案和报告进行全面深入的分析，提出修改意见和建议。

　　最后，征求全国人大九个专门委员会对预算草案和报告的审查意见。

　　预先审查结束后，由预工委起草初步审查分析意见，再会同财政部、国税总局、海关总署等部门，向全国人大财经委进行汇报。经过充分讨论后，人大财经委提出审查意见，财政部根据意见修改预算草案和报告。

　　接下来，根据财政部修改后的预算草案和报告，人大财经委起草审查报告，在人代会开幕前夕，提交大会主席团。在大会期间，征求各代表团的意见，汇总各代表团的审查意见，人大财经委再次召开会议，对预算草案和报告进行审查，形成审查报告最终稿，并向大会主席团报告审查结果。

　　3月10日，人大财经委向大会主席团提交了关于预算草案的审查结果报告，认为“2005年中央和地方预算草案贯彻了党中央的方针政策，体现了科学发展观和稳健财政政策的要求，调整支出结构，加大了重点领域和薄弱环节的投入，增加了对地方的补助支出。预算草案是可行的”，并建议代表“批准国务院提出的2005年中央预算草案，批准《关于2004年中央和地方预算执行情况及2004年中央和地方预算草案的报告》。”

　　这份人大财经委提交的的审查结果报告，在大会主席团第三次会议通过，即成为人大代表表决通过预算草案和报告的主要依据。

　　预算审查为何难以细致

　　人大财经委副主任委员、预工委主任刘积斌告诉《财经》，预算审查是宪法和有关法律赋予人大的一项重要职能。目前全国人大审查预算的重点，一是看预算是不是符合国家大的方针政策，比如今年就要看预算是不是体现了稳健财政政策。国家确定的一些大的重点支出是不是得到了保证。二是审查它的合理性，包括每年的财政收入预测和安排、财政支出、债务、对地方的转移支付力度等，是不是安排得合理。三是要加强对预算管理科学性方面的审查，即要求预算直观地反映实际情况，要更加透明。

　　这样的思路在人大常委会工作报告中也有体现，报告认为，对预算和经济工作进行监督，是常委会监督工作的一个重要方面。要监督财政收支，尤其是保证重点支出情况、转移支付情况、赤字和国债规模、预算超收收入使用等情况。

　　今年，中央有34个部门编制了部门预算，并全部提交给了人大。人大对部门预算的审查，主要着力点是要求部门预算编制规范化。审查部门预算是否综合反映了这个部门所做的所有事情，要求编制综合预算，能够反映部门的所有收入，不仅包括财政拨款，也包括其他收入，支出必须按照预算来安排。

　　部门预算事先由预工委作了汇总，向代表提供的是部门预算的汇总表，因为“每个部门预算都非常厚，代表没办法去一页一页看”。刘积斌表示，全国人大审查预算，是从几个大的方面来进行，不是在每一笔具体开支的多与少上做文章。“我们基本上不在这上面下功夫，也没有这个精力去审查每一笔收支，恐怕将来也不可能做到这一点。”

　　在西方国家，国会中审查预算的常常有几百人。据了解，目前中国承担这项具体工作的全国人大常委会预工委预决算审查室，只有六名工作人员。从1月中旬算起，在一个半月时间内要审查中央34个部门的部门预算，其间还有一个春节假期，即使将所有部门预算看一遍也不容易。不去追究具体每一笔开支安排固然不合适，但这显然也是一种无奈的选择。为人大代表准备好各部门预算的汇总表，已属不易。

　　近年来，从地方到中央都在努力探索怎样加强预算的审查监督，着重在监督的实效上下功夫。刘积斌透露，曾有提议在人大成立专门的预算方面的委员会，但是未能通过。目前全国有些地方人大成立了预工委，有些地方没有；即使有预工委的，大多是两三个人员编制，如果去审查部门预算，也是力所不能及。

　　刘积斌说，全国人大成立了预算工作委员会，并不是说地方人大也必须成立。全国人大与地方人大之间存在着法律上的监督关系、工作上的联系和指导关系，但不存在领导关系。全国人大没有提这个要求，也不可能提这样的要求，因为机构怎么设置，各级管各级。人大不能确定编制，如果地方人大认为需要成立预工委，可以向省委省政府提出增加编制。

　　以预算审查助推财政改革

　　尽管目前还难以做到对预算的实质性审查，但要从程序性审查转向实质性审查，方向是明确的。

　　多年来，全国人大一直要求各部门编制并提交部门预算以供审查，一个重要的目的是希望通过这种方式，推进财政体制改革。对此，今年人大常委会工作报告中对此有明确表述：“进一步督促有关方面深化财政体制改革，完善预算制度，规范部门预算。”

　　1999年6月，全国人大常委会最早提出了细化预算编制、编制部门预算的要求。1999年12月25日，九届全国人大常委会第十三次会议通过《关于加强中央预算审查监督的决定》(下称《决定》)。《决定》在中央预算的编制、审查和批准、执行、调整、决算以及监督等方面，将《宪法》和《预算法》中有关预算审查监督的规定具体化。其中，对报送全国人大审查批准的预算草案的内容作了明确规定：科目到类；重要的列到款；农业、教育、科技、社会保障预算资金的调整，必须经过全国人大常委会审查和批准等。

　　《决定》要求，“要坚持先有预算，后有支出，严格按预算支出的原则，细化预算和提前编制预算。”而推动了部门预算、细化预算的改革进程，也就会直接推进国库管理制度的改革。

　　《决定》还提出，“严格控制不同预算科目之间的资金调剂，各部门、各单位的预算支出应当按照预算科目执行。”近两年，审计署查出大量将项目资金用于人员经费等违规问题，正是这句话为审计署审计监督提供了依据。

　　推进财政体制改革，必然涉及非常具体的利益调整。财政部门称，国库管理制度改革要坚持“三个不变”的原则：不改变预算单位的预算执行主体地位；不改变预算单位资金使用权限；不改变预算单位财务管理和会计核算权限。尽管财政部门一再声明，改革没有改变各部门的基本职责权限，但国库集中收付，使得资金使用更加规范和透明，必然对部门产生约束。因此，加强人大审查的意义即在于此——面对来自部门的阻力，如果没有人大的督促和推进，财政改革的难度不言而喻。

　　2000年，全国人大选择教育部、农业部、科技部、劳动和社会保障部四个部门，作为向全国人民代表大会报送部门预算的试点；2001年，提交全国人大审议的国务院所属部门的部门预算由四个增加到26个，并对上报内容作了细化，对上报形式作了改进。上报审议的部门预算，不仅有原有的功能预算，又有所有部门的预算汇编，既反映这些部门的预算总额，又反映各个部门的不同特点；既包括中央财政预算拨款安排的项目，又包括部门用预算外资金、政府性基金和单位其它收入安排的项目。

　　到了2002年，中央各部门和省直各部门，都已按照基本支出预算和项目支出预算编制了部门预算。在推进和规范六个中央部门试点工作的基础上，国库集中支付制度改革试点扩大到了38个中央部门。

　　2005年，提交全国人大的部门预算达到34个，中央和地方将全面推行财政国库集中支付制度。

　　刘积斌认为，实行部门预算是近年来预算制度改革最重要、最见成效的“亮点”。改进和完善部门预算，要强调部门预算的法律严肃性，人大审查批准的预算是包括部门预算在内的预算，这个预算经批准后应当严格得到执行；此外，现在所有部门编预算都使用统一的大而粗的科目，不能真正反映各部门的工作。财政部已准备在编制2006年政府预算时试用新的科目，以反映资金的最终用途和去向。

　　“推动部门预算和细化预算的改革方向将会坚定不移。”刘积斌说。■

《财经》杂志2005年3月21日刊目录 www.caijing.com.cn

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