《财经》：盘点人大代表议案制 规划与程序脱节

　　发挥人大代表议案应有的功能，应是改革和完善人民代表大会制度的一个重点方向

　　□ 本刊记者 段宏庆/文

　　议案合规性提高

　　在一年一度的全国“两会”前后，人大代表议案历来是舆论关注的焦点。

　　3月14日，十届全国人大三次会议闭幕。会议副秘书长盛华仁此前在向会议主席团所作报告中指出：“本次会议上代表提出的议案不仅数量有较大增加，而且质量有明显提高。”

　　据《财经》了解，本次人代会期间，代表团和30名以上代表联名提出的议案总计991件，全部为法律案。其中，提出制定新的法律的有452件，提出修改现有法律的有539件。

　　具体而言，991件代表议案对现行法律体系的七大部门都有涉及，其中属于行政法类的议案最多，共316件，占议案总数的31.9％。包括提出修改义务教育法，提出加强食品卫生安全方面的立法，制定食品安全法、农产品质量安全法等。

　　排在第二位的是经济法类的议案，共有237件，占议案总数的24％。如提出修改审计法，扩大审计监督的范围，依法加强审计监督；提出修改土地管理法，改革土地审批制度，实行最严格的耕地保护制度；修改邮政法等。

　　在其他部门法中，属于社会法类的议案有128件，包括提出加快社会保障立法，修改妇女权益保障法等；属于宪法相关法类的议案有117件，包括提出修改代表法、选举法、组织法和全国人大议事规则等法律，要求制定监督法等；属于刑法类的议案有81件，如提出修改、完善刑法，加大对犯罪行为的预防和惩罚力度等；属于民法商法类的议案有60件，如制定或者修改证券法、知识产权法、企业破产法、公司法、合同法等；属于诉讼与非诉讼程序法类的议案有52件，重点是关于修改、完善行政诉讼法、民事诉讼法、刑事诉讼法等。

　　据盛华仁的报告，今年没有一件议案被转为建议、批评和意见，这是1983年六届全国人大一次会议开始实行代表提出议案制度以来，议案首次全部符合规范要求。

　　可供参照的是，2003年十届人大一次会议，共收到议案1050件，其中只有338件符合或者基本符合议案规范要求，被作为议案处理，其余712件转为了建议、批评和意见进行处理；2004年十届人大二次会议，共收到议案1374件，最终作为议案处理的有641件，其余733件转为建议、批评和意见。

　　立法规划程序脱节

　　所谓“议案”，是指全国人大代表以及有关部门向全国人民代表大会提出的议事原案。中国宪法规定，全国人民代表大会是国家最高权力机关，行使国家立法权及重大事项的决定权。全国人大行使这些权力，主要是通过大会审议及表决的方式来进行；而审议及表决的事项，正是通过议案来提出。

　　中国政法大学宪政研究所所长、兼北京大学人民代表大会与议会研究中心主任蔡定剑教授在接受《财经》专访时指出，提出议案实际上是各国议会议事程序的启动点，是议会立法和决定问题的来由和源泉。如果说议会是立法工厂的话，议案就是原材料。

　　中国的议案分为机关议案和代表议案两种。机关议案是由全国人民代表大会主席团、全国人大常委会、全国人大各专门委员会、国务院、中央军委、最高人民法院、最高人民检察院提出的；代表议案则是由一个代表团或者30名以上的代表联名提出的。

　　在处理程序上，机关议案一般是在全国人大会议前提出，由会议主席团决定列入会议议程；代表议案则是在会议期间提出，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程，并将主席团通过的关于议案处理意见的报告印发会议。

　　但从目前实际操作来看，一个现实的缺憾是，全国人大会议审议、表决的都是机关议案，比如国务院《政府工作报告》、全国人大常委会以及“两高”工作报告等，都是由相关机关提出来的。迄今中国还没有一部法律的制定或修改，是真正由某个代表团或者30名以上代表联名提出，然后直接进入审议和表决程序。

　　蔡定剑指出，目前代表议案还只是停留在反映民意的阶段，很难发挥其应有的作为人大议事原案启动人大议事程序的功能。他认为，今后人大的工作应该加强代表议案同人大议事程序的衔接。毕竟，代表议案反映着民众的意愿。

　　据盛华仁向会议主席团所作的报告，今年收到的代表议案中，406件议案提出的51个立法项目，同全国人大常委会五年立法规划和2005年立法计划的立法项目相一致。这固然反映了全国人大代表对加快社会主义民主法制建设的愿望，但从操作次序上看，也不无改进之处。

　　“这存在一个脱节问题。”蔡定剑说。他认为，全国人大常委会在制定立法规划和立法计划时，应该先研究代表都提出了哪些法律议案，在此基础上进行筛选，然后再编制立法规划和计划。但现在是先有立法规划和计划，回过头再来看代表提出的议案，有哪些是同规划、计划相一致。

　　议案质量有待提高

　　无庸讳言，程序的脱节和代表议案的质量有着很大的关系。

　　“近年来，我们对代表议案工作做了一些改革，尤其是今年，改革力度比较大。”十届全国人大三次会议议案组负责人、全国人大常委会办公厅联络局副局长李伯均告诉《财经》，改革的重点是提高代表提出议案的质量，因为提出高质量的议案是议案得到落实的前提。

　　李伯均说，人大代表议案制度是从1983年六届全国人大一次会议开始实行的。在此之前，人们一直习惯将全国人大代表提出的议案称作提案。但这些提案主要是对各方面工作提出建议、批评和意见，涉及的问题许多并不属于全国人大的职权范围，大会无法通过实质性决议，只能转交有关方面研究处理。为此，1982年五届全国人大五次会议通过的全国人大组织法明确规定，全国人大代表可以提出议案，但应当在全国人大职权范围内；同时全国人大代表也可以对各方面工作提出建议、批评和意见。

　　根据现行法律规定，议案必须符合一些规范，议案文书结构要包括“案由、案据和方案”；如果是法律案，“应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的资料。法律草案的说明应当包括制定该法律的必要性和主要内容。”

　　但从实践看，目前很多人大代表提交的议案并不符合规范。其中很多属于建议，最终被作为议案处理的比例并不高。李伯均告诉《财经》，今年大会期间，议案组对工作做了改进，把议案的确认工作进行了前移，对代表提出的议案按照有关要求进行了严格规范，所以最终提交的议案没有一件被转为建议等进行处理。

　　即便如此，也只能说今年收到的议案是基本符合规范。今年的991件代表议案全部是法律案，按照《立法法》的规定，法律案应该附有法律草案文本，但目前只有512件议案提供了法律草案文本。

　　“当然，考虑到目前我国的人大代表都是兼职代表，要求代表就法律案一定要写出专业的法律草案文本，确实有些为难。”李伯均说。

　　呼唤人大代表职业化

　　代表议案质量不高、处理程序不规范，这种情况确实困扰着人大立法工作。

　　蔡定剑给记者讲述了一个真实的故事：有位人大代表是来自政府部门的工作人员，会议期间就某方面问题提出议案，该议案最终被作为建议等处理，按程序由全国人大转给相关部门，最后恰巧交给了该代表所在政府部门，然后该政府部门又把处理工作交给该代表，要求其进行处理和答复。

　　“自己写的议案，转了一圈又回到自己手里，还必须按程序作出答复意见，这很滑稽。”蔡定剑告诉记者。但他认为，这件事的关键并不在于议案质量高低，而是处理议案的制度问题。

　　在全国人代会上，一些议案确实存在值得商榷的地方。

　　全国人大代表，湖北省高级法院副院长，武汉大学法学院教授、博士生导师吕忠梅告诉记者，曾经有一个人大代表拿着一份修改法律的议案请求她参与联名。作为一个法律专家，吕忠梅一看该议案要求修改的法律条文，就发现那其实是符合法律规律的，只是非专业人士不容易理解而已。她告诉那个代表，她不能参与联名，而且希望那位代表打消提这样的议案的想法。“人大代表的非职业化，很多时候确实难以保证代表发挥议政的功能和作用。”吕忠梅感叹地说。

　　蔡定剑指出，某种意义上，人大代表提出的议案质量不高，不能成为发动人大议事工作的源泉；再加上中国政治体制行政主导色彩比较突出，因此会出现实际处理中机关议案独揽天下、代表议案边缘化的情况。

　　蔡定剑特别向《财经》强调指出，代表议案质量不高不是主要原因，关键在于人大工作的行政化，使得代表不能成为真正的议事主体，代表议事与人大工作相脱节。而正因为如此，作为改革和完善人民代表大会制度的一个方向，如何发挥人大代表议案应有的议事功能，应该是今后的一个工作重点。

　　今年“两会”期间，全国人大代表、国家行政学院法学部主任、全国人大内务司法委委员应松年教授提交了三份议案，分别是关于制定《行政程序法》、修改《行政诉讼法》和《国家赔偿法》三份法律案，议案内容清楚、形式规范，而且均附有法律草案文本。据应松年介绍，该法律草案文本是在整个中国行政法学界众多学者共同努力下完成的，所以他将这三份法律草案称之为“学者建议稿”。

　　据《财经》了解，来自湖北代表团的吕忠梅代表，来自江苏代表团的姜德明代表等，也已经连续三年就修改《行政诉讼法》提出议案。吕忠梅告诉记者，从各地法院的实际审判工作来看，行政诉讼纠纷是目前矛盾比较突出的问题，现行《行政诉讼法》迫切需要进行修改；同时，从建设法治政府的要求出发，行政法体系的完善也迫切需要制定《行政程序法》。但在今年2月底，全国人大常委会公布的2005年立法计划中，《行政诉讼法》的修改、《行政程序法》的制定都未被列入年度计划。

　　“由于目前制度通道不畅，一些好的议案很难顺利进入人大的议事程序。”蔡定剑告诉记者，这种情况在各级人大都存在。

　　蔡定剑还给记者讲述了一件事：前几年，某地方人大搞“创新”，制定立法规划和计划前在媒体上发布广告征求民意。“这有点像‘大路不走走小路’，明明有制度却不用，有那么多代表议案放着不看，却要去打广告征求所谓民意，只能说明人大代表议案制度根本未被落到实处。”蔡定剑谈道。

　　“认真办理好代表议案，共同完善立法草案，提高立法质量，将是全国人大常委会今后一年的主要任务。”李伯均向《财经》表示。■

《财经》杂志2005年3月21日刊目录 www.caijing.com.cn

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