《财经》：2005中国民航第一诉(2)

　　行政诉讼先行

　　既然罹难者家属和航空公司达不成赔偿协议，那自然只能通过司法途径来解决，但代理律师却没有急于把东航告上法庭。因为国务院132号令是一个绕不过去的坎。

　　这时，1996年实施的《民用航空法》第128条引起了律师的注意：“国内航空运输承运人的赔偿责任限额由国务院民用航空主管部门制定，报国务院批准后公布执行。”

　　民航法是全国人大常委会通过的法律，且时间晚于1993年的国务院132号令，而二者恰恰又有冲突。根据“上位法优于下位法”以及“新法优于旧法”的基本法律原则，132号令应该被排除适用。

　　但问题在于，民航法颁布实施以来，所谓“国务院民用航空主管部门”即国家民航总局，从来没有制定出过一个新的标准。这意味着，在关于国内航空赔偿责任方面在法理上其实是处于空白状态。

　　律师意识到，正是这种法律规定的空白，造成桂亚宁以及众多空难罹难者家属在维护自己合法权益时的困境。于是，桂亚宁及其代理律师决定先打一场行政诉讼，解决赔偿标准不合理的程序问题；下一步再考虑起诉东航，解决实际赔偿多少的实体问题。

　　“进行这场行政诉讼，肯定要比打民事赔偿官司更加艰难，法院能否受理首先就是一个问题。”代理律师告诉《财经》，“但提起这样一个诉讼，无论对于推动航空赔偿责任立法，还是推动行政法治建设，都是有意义的。”

　　混乱繁杂的赔偿体制

　　据《财经》了解，作为此次行政诉讼的被告方，国家民航总局在关于国内航空运输赔偿责任限额问题上，并非外界想像的那样无动于衷。

　　国家民航总局政策法规司副司长马正告诉《财经》，民航总局在民航法颁布实施后，也意识到了立法问题，而且早在两年以前已经制定出一个新的赔偿责任限额，但报送国务院后，由于诸多内部原因，至今没有出台。

　　曾任民航总局政策法规司副司长、现任中国民航科学技术研究中心副主任和中国民用航空总局经济运行实验室主任的任超英告诉《财经》，一个法规的出台，除了要综合考虑各方面因素协调各种利益，在程序上也要征询其他各有关部门，包括国务院各部委、各大航空公司、相关保险公司等等各方的意见。

　　北京市律协航空法专业委员主任高峰律师则指出，据悉，国务院法制办已经着手制定《国内航空运输赔偿责任限额规定》，在该规定中，旅客的赔偿限额将增加到人民币20万元。

　　但这个规定能否出台，面临着巨大的利益博弈。首先一个问题是：提高了承运人赔偿责任限额，各航空公司能否支持？据记者从国内几大航空法律部门了解，航空公司普遍认为，如果仅仅只是提高赔偿责任限额，航空公司肯定是不能接受——并非航空公司不愿意出钱，关键是在现行法律制度安排下，多出钱并不意味着就省事，甚至可能因此带来更多纠纷。

　　“立法者应该综合制定一套完善的赔偿处理办法以及标准等，把赔偿的处理真正引入到合理的法律程序之中。”一位航空公司的法律顾问告诉《财经》。

　　新赔偿责任限额规定出台面临着另一个难题：目前国内的死亡赔偿是“各自为政”，不仅是空难赔偿，海上运输、铁路运输、道路交通事故，包括最近一段时期社会关注的矿难，死亡赔偿差异都很大。如交通部规定港口间海上旅客死亡赔偿额为每人不超过4万元；铁道部规定每名旅客死亡赔偿限额也是4万元；最高法院规定涉外海上人身伤害赔偿最高限额为每人80万元。山西省政府在2004年年末规定，矿主对死亡职工的赔偿标准，每人不得低于20万元。

　　在目前这样一种混乱的赔偿体制下，航空运输赔偿责任限额到底怎么定，面临很大争议。

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《财经》杂志2005年3月7日刊目录 www.caijing.com.cn

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