财经杂志：政府收支分类改革起航

　　朝向公共财政目标、能够清晰反映政府收支活动的预算科目改革，也是防治腐败的一剂良药

　　□本刊记者 王长勇/文

　　河北省财政厅位于石家庄市中华南大街的一个独立的院子。在院内白色大楼的六层， 预算处人来人往，显得比其他处室更为繁忙。工作人员正忙于对预算科目改革的试点情况进行总结。

　　“用新科目编制的预算，细化到单位和个人，看起来一目了然。”预算编审中心主任杨焕族告诉《财经》。他举例说，比如给教师发工资，过去是将整块资金拨给教育部门，现在编制预算时可以细化到发给哪个学校、哪位教师。而且这笔支出在新的科目分类中，列在“教育”和“工薪福利”中，一望可知这笔钱用来干了什么，以及具体用在什么地方。

　　河北省是预算科目改革的试点地区之一。7月底，中国财政部将对各试点地区和部门的情况进行总结。计划于8月向国务院上报改革方案，并在2006年采用新科目编制2007年政府预算。

　　中国政府收支分类体系将迎来一次重大变革。

　　科目改革为财政改革奠基

　　按苏式管理模式建立的现行科目框架的特点是“重建设轻服务”，改革势在必行

　　此次政府收支分类改革的核心，是重新设置政府预算的科目分类。而在财政改革中，预算科目分类改革是最基础的改革。

　　所谓政府的财政“预算”，是指政府对财政收入和支出的计划安排；而预算编制，是按一定标准将财政收入和支出分门别类地列入特定的表格。通过预算，能够看出收入的来源和支出的用途，从而了解政府活动的范围和内容。

　　预算科目，就是编制预算时，对预算收支项目的总分类和明细分类。一般分为收入科目和支出科目两大块。

　　中国政府现行收支科目的基本框架，是在20世纪50年代仿照前苏联财政管理模式建立的，对应的是计划经济体制。改革20多年来，虽作过一些调整，但基本框架一直没有大的变化。

　　比如，现行科目分类的一个突出特点是“重建设”而“轻服务”，这典型地反映出计划经济体制模式的特点。如“支出科目”中，详细地列有“基本建设支出”、“企业挖潜改造资金”、“地质勘探费”、“科技三项费”、“农业支出”、“林业支出”、“水利和气象支出”等。其中既有需要政府发挥作用的公共领域，也有应当由市场来配置资源的竞争性领域。

　　同时，一些支出存在交叉。如基本建设支出既包括用于竞争性领域的支出，也有用于公共工程的经费；在用于公共领域的事业费中，也有的用于竞争性领域。这使得政府与市场的分工变得模糊，公共支出“越位”与“缺位”并存。

　　从技术上看，现行科目分类与国际通行做法有较大差别，使得口径不可比。

　　市场经济国家的政府收支分类一般包括部门分类、功能分类和经济分类，中国现行的分类将这三种混杂在一起；同一支出功能的分类，也常常分散在几处反映。如教育支出，除在教育事业费中反映，还在基建、科技三项费用、科学事业费、行政管理费、卫生经费等部门事业费中反映。如此庞杂，便难以准确掌握财政资金的投入规模。

　　据财政部官员介绍，近年来，随着经济改革的推进，政府管理经济的方式和活动范围发生了变化，财政改革一直在推进中。1998年12月，全国财政工作会议上明确财政改革的总体目标是建立公共财政体系。

　　所谓“公共财政”，通俗地说就是“聚公共之财，办公共之事”。在市场经济体制下，政府的核心职能是公共服务。建立公共财政，就是要调整支出结构，把市场可以办的事情交给市场，从而增大公益性、社会性的投入。

　　任何一个财政体系的基础都是预算编制。现行财政预算收支科目分类不合理、标准繁杂、口径不一致、反映不明细等问题，严重妨碍了建立公共财政体系的总目标。改革势在必行。

　　其实，早在1999年底，财政部便开始进行以预算管理制度改革为中心的财政改革。作为一项重要的基础性工作，政府收支分类改革被列入工作日程。

　　但此项改革进展却异常缓慢。至2004年12月14日，财政部部长办公会议才审议通过了《政府收支分类改革方案》的基本框架和基本内容。

　　为保证改革的顺利进行，今年1月，财政部决定选择天津、河北、湖北、湖南、海南五个地区，以及中纪委、科技部、水利部、国家中医药管理局、交通部、国家环保总局等六个中央部门，进行改革模拟试点。

　　试点主要模拟改革方案所设分类科目在预算编制和执行等环节的使用情况。其中中央部门重点模拟部门预算编制和执行；试点地区主要模拟各级政府预算的编制、汇总和报送人大审批情况以及收支预算执行情况。

　　参与试点的中央部门，要以按现行科目编制的2005年部门预算数据为基础，根据政府收支分类改革方案和修订后的部门预算表格，编制一套完整的、以新科目列示的2005年部门预算。试点地区承担的任务，除按新的分类科目编制省本级政府预算，还应至少选择一个地级市、一个县进行本级政府预算编制的模拟试点。试点地区模拟预算编制工作，一律以2005年预算数为基础进行。

　　模拟试点过程中，预算编制的基本流程和管理模式基本保持不变。预算平衡口径及政府性基金、预算外资金、社会保险基金等管理方式不变。

　　支出：强化公共服务

　　基本建设支出、企业挖潜改造资金、流动资金等体现计划经济时期特点的支出科目，在新的分类中将消失

　　在市场经济条件下，是不是实行了公共财政，主要通过公共支出和税收来体现。公共支出的范围和规模，反映出公共财政在经济和社会生活中的地位和作用。

　　瞄准公共财政的目标，改革后的科目体系具体包括收入分类、支出功能分类和支出经济分类三部分。收入分类反映政府收入的来源和性质；支出分类细分为功能分类和经济分类，前者反映政府支出的总量、结构与方向，后者反映各项支出的用途。

　　如此设计，在编制部门预算时，每一笔支出都同时列在功能支出和经济支出的框架中，从中可清楚地看出这个部门做了哪些事、钱花在了哪些方面(参见《支出功能分类与经济分类二维结构》)。

　　对于政府应该承担的公共服务职能，现行分类只泛泛分为“流通部门事业费、文体广播事业费、教育支出、科学支出、医疗卫生支出、其他部门的事业费”等。改革后的功能分类，则详细列举了“一般公共服务”、“外交”、“国防”、“公共安全”、“教育”、“科学技术”、“文化娱乐”、“社会保障和就业”、“社会保障基金支出”、“医疗卫生”、“环境保护”等科目设置，这便明确界定了公共支出的职责和供给范围，剔除了那些市场能够提供的支出，增加了应由政府负责支出的项目。

　　与此同时，“基本建设支出、企业挖潜改造资金、流动资金”等体现计划经济时期特点的支出科目，在新的分类中将消失。

　　支出领域和财政资金供给范围的变化，显示出预算安排中财政职能由经济建设向公共服务的明显转变。但财政部官员强调，改革后的科目体系体现了公共财政的要求，并不意味着公共财政制度因此而建立；使用新科目体系后，并不意味着预算资金的安排会立即发生变化。

　　“科目改革只是为公共财政制度的建立提供了一个工具。科目体系如同铁轨，上面行驶什么样的车，需要其他配套改革的推进。”财政部预算司制度处处长陈诗新对记者说。

　　据河北省财政厅官员介绍，此次改革模拟试点，是在保证预算单位资金总量不发生变化的前提下进行。“这也是为了改革能够顺利进行，不因科目改革触动预算单位和部门的利益。”河北财政厅官员说，因为科目改革面临的技术难度很大，需要对原有的数据进行调整，对信息进行转换，新旧科目的衔接难度也很大。

　　改革不仅涉及中央和地方财政部门及下属预算单位，国库、税务、海关等部门也要进行技术调整。改革面临的另一个难题，是决策者用惯了原来的数据，如何用新数据体系进行研究、分析和决策，对他们来说也是一大挑战。

　　收入：告别“预算外”

　　“对这项改革，最欢迎的是人大和审计部门。”河北财政厅官员说

　　此次收支分类改革，对收入科目的改革也是大刀阔斧。

　　现行科目体系中，一般预算收入科目包括32个类级科目，但其中税收收入占了24个。数目虽多，许多收入却未列其中。

　　改革后，原来以税种分列的科目合并为一个“税收收入”，类级科目数量大幅减少，但涵盖范围大为拓宽。包括“税收收入”、“社会保险基金收入”、“非税收入”、“政府间转移收入”、“贷款回收本金收入”、“债务收入”总计六类，标准统一，口径一致，全面、规范、明细地反映了政府各项收入的来源和性质。

　　最大的变化是设立了“非税收入”类级科目，没有沿用“预算外收入”概念。倘如此，伴随中国改革20多年的“预算外资金”将彻底退出历史舞台。

　　“预算外资金”是不纳入预算的由各部门和单位自收、自管、自用的一块资金。上世纪80年代经济改革之初，中央政府为调动地方和企业的积极性，扩大地方政府和企业自主权而采取的做法。1986年，国务院颁布《关于加强预算外资金管理的通知》，正式提出预算外资金的概念。由此开始，中国财政收入分割为预算内和预算外两大类，并规定了预算外资金的所有权与使用权归属地方、部门和单位，形成了事实上的国家预算双轨制。

　　在1994年以前，行政事业性收费、政府性基金、罚没收入、主管部门收入等资金，都是按预算外资金管理。按当时流行的说法，整个政府财力，大致是预算内、预算外和制度外各占三分之一，纳入政府预算的财政资金只占小部分。

　　税收收入，是公共财政基本的收入形式，非税收入只是补充形式。市场经济条件下，公共财政客观要求将政府非税收入纳入预算管理，以理顺政府分配关系。1996年以后，国务院重新界定预算外资金的范围，提出预算外资金的所有权不再是部门、单位，而是政府，预算外资金的性质是财政性资金，必须纳入财政管理。1999年后，开始对行政事业性收费和罚没款实行“收支两条线”改革，核心内容是收支脱钩、收缴分离，逐步淡化和取消预算外资金，将预算内外资金统筹安排。

　　目前，国务院批准的收费项目，90%已纳入预算管理，政府基金已全部纳入预算管理，预算内外资金逐步统一纳入部门预算编制范围。同时开始使用“非税收入”概念。

　　2004年7月23日，财政部发布了《关于加强政府非税收入管理的通知》，规定政府非税收入管理范围包括：行政事业性收费、政府性基金、国有资源有偿使用收入、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚没收入、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入，以及政府财政资金产生的利息收入等。社会保障基金、住房公积金不纳入政府非税收入管理范围。

　　“将非税收入纳入预算，遇到的阻力非常大，不是改一下科目就能解决的。”河北省财政厅一位参与改革的官员对记者介绍。

　　记者了解到，在财政预算管理制度改革过程中，有一个部委的利益被触及，该部委就以在人代会上对预算报告投反对票相威胁。河北省财政厅为了改革能顺利进行，在颁发相关改革文件时，采取了与省纪委联合下发的形式。

　　“对这项改革，最欢迎的是人大和审计部门。”河北财政厅官员说。原因很简单，用新的科目体系编制部门预算，部门花了多少钱，是用于人员、还是用于购置，都一目了然。“人大代表对政府预算进行监督，首先得看得清楚，然后才谈得上监督。”他说。

　　审计预算则依赖于各项预算管理制度的完善，规范细化的预算给审计提供直接依据，也是查处违法违规的直接证据。近年来，“审计风暴”愈刮愈猛，但因预算编制不规范和不够细化，预算执行存在腾挪空间，因此审计过后，常常是“温柔”的整改替代严厉的处罚，彰显了审计的无奈。

　　从这个角度看，让预算能够清晰反映政府收支活动的预算科目改革，也是防治腐败的一剂良药。

　　(本文刊于7月25日出版的《财经》2005年第15期）