税制改革多方角力

　　企业所得税合并改革受阻、增值税转型政策频频调整表明，推出税改方案不仅需要合适的时机，还不得不向相关利益方作出必要的妥协

　　□本刊记者 王长勇/文

　　增值税抵扣政策频繁调整

　　2005年以来，围绕增值税改革政策的诸多调整，引起了方方面面的反应和关注。

　　2月24日，财政部、国家税务总局印发《关于2005年东北地区扩大增值税抵扣范围有关问题的通知》，规定“纳税人发生的允许抵扣的固定资产进项税额，继续实行按新增增值税税额计算退税的办法，实行按季退税”。

　　这意味着，2005年增值税改革试点范围内的企业，在缴纳增值税时，如果要抵扣固定资产进项税，当年的应交增值税额要比上一年有所增加，即从增量应缴增值税额中抵扣；如果当年应缴增值税额没有增量，只有留待以后达到条件时再给予抵扣。

　　这个新规定，其实意味着对去年底财政部、国家税务总局联合下发的《关于进一步落实东北地区扩大增值税抵扣范围政策的紧急通知》作了调整。该通知规定，“纳税人凡有欠缴增值税的，无论其有无新增增值税额，应首先用固定资产进项税额抵减增值税欠税。”

　　此前的2004年9月14日，财政部、国税总局印发《东北地区扩大增值税抵扣范围若干问题的规定》，规定纳税人当年准予抵扣的固定资产进项税额，不得超过当年新增增值税税额。由此算起，在开始试点仅半年多的时间，对于固定资产投资进项税如何抵扣，有关政策规定就进行了两次调整，其间间隔仅两三个月。

　　为什么如此频繁调整？中国社科院财贸所副所长高培勇对《财经》分析认为，“增量抵扣的方案比较稳妥，避免税收收入出现大幅下降。”

　　他解释说，增值税扩大抵扣范围，必然减少税基；税基减少，必然导致财政收入下降。而此次调整为用增量增值税抵扣，是让企业在增值税收入的增长当中自动消化抵扣部分，这样可以减轻财政减收的压力。

　　据国家税务总局的公告，2004年，中国税收增收5256亿元，增幅为25.7%。而据理论估算，东北三省的增值税改革大约只造成财政减收150亿元。在税收收入超常增长、今年继续保持快速增长的情况下，增值税抵扣政策却是一步三回头，进行频繁调整，可见财政部门对税改带来的财政减收仍相当敏感。

　　增值税转型面对减收压力

　　对财政减收的担扰，其实在选择增值税转型试点的时机时，就一直存在。从转型试点启动的艰难过程，不难看出试点推出时机的选择与后来频频调整抵扣范围，政策制定者具有同样矛盾的思路和心态。

　　增值税转型试点自2004年9月14日宣布启动，并将执行时间回溯到2004年7月1日。这比原定计划推迟了半年。

　　“其实，发生亚洲金融危机时，是推出增值税转型改革的最好时机。”财政部一位参与改革政策制定的官员在谈及增值税转型试点因经济局部过热不得不推迟时，发出如此感慨。亚洲金融危机期间，中国经济陷入通货紧缩，固定资产投资低迷。当时政府采取了扩张政府支出的办法，而不是减税。所以如此，是认为中国的税制以间接税为主，减税起不到促进消费的作用；转型为消费型后，企业迫于竞争压力会进一步降低商品价格，将促使通货紧缩进一步加剧。

　　2001年前后，对于积极财政政策是否需要用减税政策，理论界展开过激烈的争论。萧灼基、吴敬琏、刘国光、安体富等经济学家认为，减税也是积极财政政策，主张通过减税推动经济增长。但财政部自始至终坚持扩张政府支出、不减税的财政政策。1994年税制改革后，增值税是中国第一大税种，2002年占全部税收收入的比例超过44%。财政部不愿进行增值税转型，当时的主要顾虑是担心国家财政收入减少。

　　2004年，国家财政收入大幅增长。可是，当财政部认为改革具备了一定财力基础，准备启动改革时，宏观经济环境又出现了过热。

　　2004年，中国全社会固定资产投资增长25.8%，其中，城镇投资增长27.6%。国务院振兴东北办公室官员介绍说，增值税由生产型转成消费型，显然是能够刺激投资，因此导致了原定2004年1月1日推出的试点向后推迟。其顾虑则是当时投资比率过高，担心再实现增值税转型，会抵消宏观调控的成果。

　　对此，国务院振兴东北办组织调查组专门赴东北调研，得出的结论是：东北三省投资不过热，辽宁略高于全国平均数，黑龙江和吉林投资还远低于全国平均数；2004年5月统计的新上项目，东北三省加在一起还不到浙江的三分之一。

　　后来，调查组向中央提交了一份报告，建议“宏观调控不要一刀切”。其中一项建议，就是在东北先出台增值税转型政策。温家宝总理批示，要求东北办和财政部一起研究。2004年9月14日，增值税转型的政策终于正式出台。

　　增值税改革的迟滞和抵扣政策屡屡调整，真切地说明了在宏观经济环境是否适宜和财政减收能否承受之间，找到两全其美的改革时机是何等困难。

　　两税合并受阻于部门歧见

　　在研究增值税转型试点方案的同时，财政部、国税总局也在进行企业所得税法的起草工作，并于去年8月向国务院法制办公室提交了草案。

　　之所以把这两项改革方案连带考虑，据称是因为按财政部的方案，企业所得税合并将对一些税收优惠政策进行规范，合并后的税率对外资来说会有所提高，整体来说具有财政增收效应。

　　“如果将企业所得税合并与增值税转型改革配套出台，这两种对纳税人负担一增一减的改革措施，可以减轻方方面面的影响，增强改革方案的可操作性，使改革的力度和社会各方面的承受能力统一起来。”财政部税政司官员表示。

　　正是基于这样的考虑，2004年，财政部、国税总局在研究东北增值税转型试点方案的同时，也在加紧推进内外资企业所得税合并工作，意在尽量同时出台这两项改革。

　　可是，由于商务部有不同意见，草案最终被搁置，并未提交国务院常务会讨论，后续的立法程序也无从谈起，两税合并进程受阻。

　　据财政部税政司官员介绍，企业所得税合并基本要点是：实行法人所得税制；基本工资实行税前据实扣除，不再实行计税工资的做法；统一税收优惠政策的基本格局，形成以产业优惠为主、区域优惠为辅的税收优惠政策新格局；降低税率，具体税率的确定，参考国际上和周边国家的平均水平以及我国的财政承受能力，将考虑在25%-28%的区间，等等。

　　从去年底开始，因企业所得税法合并引发了一场激烈的讨论。问题的焦点在于统一内外资企业所得税，会不会影响引进外资增长的速度和外贸增长的速度？其间，财税部门并不表示反对继续引进外资和扩大外贸，商务部也认同合并内外资企业所得税的必要性，只是认为时机不成熟。可是，就是这场没有本质矛盾的争论，却导致这项税制改革搁浅。

　　立法受阻之后，财税部门一反处事低调的特点，利用各种机会，向社会各界宣传解释内外资企业所得税合并的必要性、可行性和紧迫性；对改革时机有不同意见的商务部却显得从容和平静，显示出“只做不说”的风格。

　　据了解，今年3月全国人代会前，国务院向人大常委会提交了2005年提请审议的法律草案计划，其中仍然没有企业所得税法。2005年2月18日，全国人大常委会通过2005年立法计划，将企业所得税法列为条件成熟时安排审议的法律草案。按立法计划的规定，未列入计划的法律项目，如确实需要、条件成熟，且各方面意见一致的，也可以视情况安排审议。

　　3月10日，在全国人大财经委副主任委员刘积斌所作2005年预算草案的审查结果报告中，明确要求积极推进财税改革，尽快建立内外资企业统一的所得税制，加快增值税转型在全国范围内实施。可见，2005年企业所得税法能否提交人大常委会审议，目前仍然存在很大变数。

　　据国税总局官员介绍，关于企业所得税法草案，去年已提交国务院法制办，如果国务院常务会进行讨论，不需要财政部、国税总局重新提交，法制办会根据情况，要求起草部门补充和修改。

　　必要的妥协

　　与企业所得税合并陷入停滞相比，要求增值税转型改革在全国推开的呼声日渐高涨。

　　今年1月11日，国税总局局长谢旭人表示，国家财政部门和税务部门互相配合，在总结东北地区改革试点经验的基础上，将深入研究增值税转型改革在全国推开的方案。3月10日，全国人大财经委副主任委员刘积斌在所作预算草案的审查结果报告中，要求加快增值税转型在全国范围内实施。

　　中部地区一些省也提出申请，要求实行增值税转型试点。专家也建议，如果没有条件在全国推开，建议将增值税转型试点扩大到中部地区。

　　扩大试点地区，财政部考虑的首先是对财政减收的承受能力问题。财政部官员说，目前中国增值税17%的税率在世界上属于中等偏上，增值税转型等于缩小税基，在税率不变的情况下，税收肯定会减少。如果全国只对增量机器设备抵扣，当年将减少财政收入500亿-800亿元。

　　中国人民大学财金学院安体富教授估算，增值税转型改革若在全国实行，在税率不变的情况下，大约会减收1000亿-1400亿元。

　　面对阻力，财政部、国税总局不得不重新审视原定的完善税制的改革计划。财政部考虑更多的，是推出时机的选择，力求改革后的税制接近理想化的目标。但近来种种迹象表明，税制改革不仅仅在时机选择上需要采取渐进的策略，在改革内容上也面临着是否作出妥协和让步的选择。那种追求改革后税制完美而在时间上耐心等待时机的计划，受到了挑战。

　　财政部科研所所长贾康认为，2005年是推出这一改革千载难逢的良机。有不同意见的部门之间，应该尽可能在共识和操作方案中寻求必要的妥协，促成企业所得税改革出台。

　　国务院发展研究中心宏观部研究员倪红日建议，改革可以分两步走：先由“两税两制”改为“一税两制”，先将内外资企业所得税合二为一，可以统一的部分先统一，如纳税人、基本税率、税前扣除标准等税制要素；难以一步到位统一的部分，主要是税收优惠政策，可以少作调整，暂用过渡期的办法继续保留对外商投资的税收优惠政策。实行分步走策略的主要目的，是防止统一企业所得税制度给吸引外资和外贸增长带来负面影响。

　　但中国社科院财贸所研究员何振一对此表示了不同看法。他说，为了早一些推出改革，而在改革内容上作出妥协，以兼顾政府部门之间的利益，这样的税制改革最后会变成“四不像”；即便企业所得税在名义上统一了，如果实际仍然不统一，还不如不改。

　　对改革过程中遇到的困难，财政部税政司司长朱振民表示，改革虽然要追求一个理想化的目标，但是最后制定政策和选择方案时，离理想化的目标会有一点距离。作为决策，往往不是最优，而是次优；累积各种次优或是次好的方案，最终就是一种最好的选择，也是一种现实的选择。