东北税改牵动中国重新产业布局

　　文｜崔忠亚

　　东北增值税改革所以引人注目，并不仅仅在于它对有意投资东北的资金可能带来的可观效益，更大程度上，这是一个牵动全国的改革。增值税改革在全国推行时，将同时考虑产业序列和地区序列的因素

　　8月20日，时隔拒绝记者的采访要求2个月后，国家财政部税政司副司长史耀斌告诉记者，一拖再拖的东北增值税改革试点终于行将启动：“我们已经快发文了。”史的语气十分肯定。

　　增值税改开局

　　东北增值税改革所以引人注目，并不仅仅在于它对有意投资东北的资金可能带来的可观效益，更大程度上 ，这是一个牵动全国的改革。与也许在试验了一段时间之后就终止的试点不同，东北税改实际上宣布了整个中国增值税改革的开始。

　　史耀斌的说法是：国家的大政方针都已经定下来了。

　　这是一个历经5年时间才行将出世的艰难改革。1999年，国家有关部门就提出增值税改革的思路，但直到东北先行增值税改革试点的思路确定，至今还未见实际行动。这一次，覆盖东北8大行业的税改终于有了明确的消息。尽管有关方案还在国务院待批，有消息说当初设定的8大试点行业会有所改变，可能是微调，也可能最终会缩减为6个行业，但有一点可以肯定的是，这次改革没有退路，东北改革的钟声同时敲响了全国改革的第一响。

　　先行启动的东北税改也不仅仅是东北的事情。这不只是由于到东北投资、有可能享受这一政策甘霖的资金很大一部分来自东北之外的全国各地，更重要的是，全国经济是一个整体，政策的波及效应将会使政策在执行过程中超越最初圈定的东北一个范围而涉及全国。

　　本届政府已经把税改作为一个任务定下来，肯定要做，现在距本届政府任期结束不过三四年的时间，这意味着，中国增值税改革将在不过三四年的时间里完成。东北之后，其他地区和行业的试点将陆续启动。

　　各个地方都在积极争取尽早实行税改。

　　把增值税改革试点放在东北先做的理由是，这里是中国的一个老工业基地，过去为国家建设和发展做出了很多贡献，现在又面临困难处境。以这个标准来看，全国这样的老工业基地并不少，像山西、天津 ，都是老工业基地，且现在的发展状态并不理想，他们都在争取要同样的政策。

　　“没有不要的地方，只不过，有的说出来，有的没有说出来，是想其他人说出来实行了以后自己跟着沾光。”中央财经大学财政与公共管理学院副院长刘桓说。

　　为什么选择东北

　　与一般意义上的试点不同，在整个增值税改革中，在东北试点包含了太多的个性色彩。

　　根据国家财政部当初对增值税改革的设想，应该按照产业序列来推进，即先从产业链条的最上游——高新技术上推开，然后是产业链的中游——加工业、能源和技术材料等内容，最后，才是在上述内容之外的产业的最下游推开。这样做，旨在引导大量资金先向产业链的上游集中，从而促进中国高新技术的发展，最终推动整个产业链在科技水平和竞争力方面的提升，是本着长远的眼光，打破了地域界限、从整个中国产业竞争力的角度来考虑的。

　　东北试点，显然与财政部预想的税改序列有一定的矛盾。

　　实际上，目前最有可能被实行的这个方案，是在综合了国家财政部、国家税务总局和国家发改委几个部门方案基础上出台的，且更多引入了发改委对国家整体经济形势的安排。这个方案在考虑产业序列的同时，更多显然是从地区序列的角度考虑。东北税改试点，更大程度上是一个扶持东北老工业基地重新崛起的优惠政策，是为激活这片已经瘫痪的土地、让它重新焕发生命活力而安排的。

　　目前敲定的8大行业，除高新技术和化工属于财政部方案第一序列的范围，其它像汽车、冶金、装备制造业等并非属高新技术之列，这些都是东北地区传统的优势产业和地区经济支柱。在相关人士看来，对这8大行业全面进行税改，实际上是对整个东北地区都进行税改。

　　在近些年中国各地区发展经济你追我赶的热潮中，东北明显落后，这些昔日的地区经济支柱现在不少处境岌岌可危。如果这些产业垮了，整个东北的经济也会塌下一片。东北振兴需要行业振兴。通过税改提供的政策优势，把资金引导到这些产业，对其进行拯救和改造，最终目的是要先把目前处在瘫痪中的东北经济激活。

　　激活并不意味着东北经济现有的问题彻底得到解决，东北也不可能就此一劳永逸。从全国乃至世界经济布局的角度看，税改所涉及的行业，东北并不具有十分独特和强大的市场竞争力。

　　像化工，世界化工巨头已经在长三角等地区投了资，在中国的产业布局已经重新分工，且市场竞争激烈，后来者要胜出，需要的不是一般的投资和技术。税改之后，东北还要继续进行产业结构调整和经济重新布局的重任。从这个角度看，这个政策并不单单是从市场资源分配的角度考虑，更多加入了扶持落后地区的色彩，而非国家对一个制度改革安排中的一个简单环节。　

　　“这样做，有中国整个经济布局的考虑在里头。”刘桓说。

　　珠三角和长三角虽然迅速崛起，但其产生的辐射作用更多是对周边地区，范围还十分有限。即使是在这种情况下，随着中国经济更深一层的开放和世界产业转移的步骤，他们现在的优势正在逐渐失去，中国需要新的经济热点，需要有一个能在更大程度上辐射全国经济发展的区域——北京和它所在的环渤海经济圈正可以承担这样的重任，紧邻北京的东北正处在这样一个地理位置上。

　　另一方面，东北经过上百年的经营， 形成了完整的工业框架，有一批训练有素的技术工人，城市建设完整，铁路等交通系统完好，发展经济的基础仍在，如果做得好，比起新建一个经济区域来，成本要低好几倍。从这些因素考量，国家把税改的第一步放在了东北，当初仅仅从产业提升和税制角度考虑的改革被注入了更多内容。

　　因此，从国家长远产业调整的角度看，东北税改第一步在某种程度上并不具有在整个中国推行的普遍意义和示范效应。

　　今后，增值税改革在全国推行时，将同时考虑产业序列和地区序列的因素。

　　税改暗礁

　　税改实施时间一推再推，一方面是由于税改碰上了国家宏观调控，另一方面，这个中国影响面最大的税收制度的改革暗礁重重，还有一些问题没有彻底解决。

　　财政减收是最明显的。

　　在东北试点，据测算，国家税收将为此大幅减少，这些减少部分将由中央和地方财政分别承担75%和25%。中央的盘子大，来自东北的收入少了，可以从其他地方想办法调剂，而东北三省全要靠国家支持，是受血型财政，一年少收几十亿是一个不小的数字。对东北，中央可以通过国家补贴等方式悄悄帮助，但一旦税改推行到全国各地，财政贫困的地区那么多，国家将拿什么来补贴？增值税改革，最直接的一个结果就是国家财政减收。随着将来税改波及的范围越大，财政减少的收入也就会越多。

　　在中国各税种中，增值税一税独大，占到了50%左右。中国一年新增固定资产投资大概有6000亿~7000亿元，如果税改的话，在这方面将少收17%、也就是800亿~1000亿元每年。

　　国家财政也并不富裕。中国已经连续3年财政赤字超过3000亿元，距国际警戒线已经不远。需要花钱的地方更多。去年突降的SARS让当政者深刻感受到这种重大事件对中国应急能力的考验。一旦再出这样的事，中国能不能顶得住，财政的支持很重要。

　　“以我们目前的管理水平和体制成熟程度，推出税改很简单，但实际情况是，中国经济发展和对公共财政数量的要求产生了一定的不适应，而制定当年的财政计划时又不能不考虑国家长远的发展规划。”

　　中国税改征管体制不变，包括增值税改革在内的中国税收体制改革也就不能不面对各种各样的阻力。

　　在现行税收征管体制下，一年2万亿的税收任务是以指标的形式层层分派、最终压到每一个税收征管人员的身上。他们如果完不成任务，就面临着换人的压力。执行之难也将考验税改的进程。