土地整肃“误伤”三联？张继升万亩地前途未卜

　　本报记者 王法争 济南报道

　　三联面临严峻考验

　　8月31日临近，土地整肃风暴到了最后关头，山东三联集团规划面积11.75平方公里的超级大盘“凤凰城”项目命悬一线。

　　根据今年3月31日由国土资源部、监察部联合下发的《关于继续开展经营性土地使用权招拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求各地“在2004年8月31日前将《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》实施前的历史遗留问题界定并处理完毕”，此后“不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权”。

　　在三联看来，“凤凰城”项目在2(11)年初由济南市历城区政府批准，应该属于历史遗留问题，在办理相关手续后即可转为建设用地进行开发。但据三联集团有关人士提供的相关材料表明，政府部门却将“凤凰城”项目定性为“历城区政府非法批准三联集团‘圈占’集体土地”，“凤凰城”项目综合开发的批复方济南市历城区政府也于去年5月27日发文撤消原批复。

　　三联集团董事长张继升接受本报记者采访时称，三联集团到目前为止仍未通过任何正式渠道接到官方对“凤凰城”项目的定性，也未见到“撤消原批复”的通知。这并不等于“凤凰城”项目高枕无忧。随着土地整肃风暴的到来，三联办理审批手续的要求石沉大海。后来，三联采取了致函协商的方式提出，历城区政府撤销原批复，应对三联集团前期投入的村民安置补偿等给予补偿，但并未收到政府的任何回复。

　　而截至目前，三联对该区域包括村民安置费用在内的直接投入已达3.34亿元。现在，三联集团对“凤凰城”项目的开发权，因前置审批被撤销而无法予以落实，这不仅使得三联集团面临前期巨额投资无法回收的重大损失，更重要的是三联集团在支付村民补偿问题上进退两难。

　　三联集团在一份汇报材料中提到，三联至今仍可及时足额对村民支付协议规定的各类补偿、补助，但“事实上已经到了勉力支撑的地步”。据测算，支付村民各类补偿后期至少尚需9亿元，在开发权丧失的情况下如继续按协议支付，而项目融资根本不可能，三联不得不动用大量自有资金，“只能将集团逼向绝路，使一个历经20年艰苦创业发展起来的特大型企业因非自身因素而由盛转衰直至消亡”；如停止履行协议，则肯定会引起村民的剧烈甚至过激反应，将会严重影响安定局面，甚至导致难以预料的后果。

　　近日，三联已经将上述情况报至省市甚至国务院相关职能部门，紧急请求有关方面按照本次治理整顿土地市场秩序的有关政策依据，按照“尊重历史，实事求是，区别对待，依法办理”的既定原则，处置“凤凰城”项目问题。三联集团表明了如下两条意见：(1)按照从中央到省、市的有关政策依据性文件精神，将“凤凰城”项目纳入“历史遗留问题”处置范围，按照适用政策依法处置，保护企业和村民的合法权益。(2)如严格依法处置该项目有关问题确有难以克服的障碍，为避免因久拖不决引发社会矛盾，三联集团可主动放弃自己的开发权，前提是：政府以妥善方式承接原四村近5000名村民的安置问题，并对三联集团因放弃开发权而受到的损失，至少是直接的经济损失给予补偿。

　　万亩大盘的投资风险

　　张继升强调说，“凤凰城”项目实质是在政府推动下筹划，经具有合法审批权的政府审批后实施的，是完全合法合规、透明运作的一个招商引资项目，根本与圈占集体土地无涉。

　　1990年代中后期，三联集团决策者准备加大在济南市房地产业的投资开发力度，对济南市的城市发展趋势、空间布局调整等问题进行了全面系统的调研，以此为基础，三联集团选定历城区港沟镇境内——即后来的“凤凰城”项目所在区域——进行战略性投资，决定对该区港沟镇所属的章灵一、二、三村及安家村四村所在的区域进行综合开发，建设新市镇。张继升介绍说，当时这里只有一条30米宽的坎坷道路通向济南市区，而区内有24个采石场和4个砖瓦厂，土地十分瘠薄，完全靠天吃饭，好些的地大多被取土烧砖了。张继升认为，在这样的地方根本无“租”可寻，而是一种风险投资，张继升并向记者出示了当地环境被严重破坏的许多照片。

　　按照有关法律规定，对涉及农村集体土地使用权等事务，须经村民大会三分之二以上成员(或代表)表决通过。2000年1月13日，三联集团在历城区港沟镇党委、镇政府的监证下，分别与四村签订综合开发《协议书》，约定由三联集团向村民支付补偿、补助后，按规定向政府办理土地征用手续。随后，四村分别召开村民大会，对协议进行审核。结果，四村村民大会以高达99.7%的比率通过该协议；最后，三联逐户征求四村村民对协议的意见，凡近100%的村民都签字表示认可。

　　2000年3月22日，历城区政府以历城政发[2000]8号文(《济南市历城区、人民政府关于同意三联集团公可对港沟镇部分区域进行综合开发的批复，》，以下简称《综合开发批复》)，正式批准了三联集团与上述四村协议，并划定开发区域范围，开发区域由三联集团“依法统一规划，统一建设，统一销售，统一招商引资”，明确了三联集团的开发权。

　　2000年4月7日，历城区政府又以历城政字[2000]15号文(《济南市历城区人民政府关于同意撤销章灵一村、二村、三村和安家村四村建制的批复》，以下简称《撤销建制批复》)批准撤销上述四村建制，由三联集团对所有村民进行安置，并组建管委会代替原四村村委会行使相关管理职能。

　　接着，三联集团先后委托日本筑波大学规划院、英国阿特金斯设计院、新加坡新工集团和中国城市规划设计研究院等国内外权威设计部门对凤凰城进行了总体和各专项规划，并进行了部分道路建设以及绿化、土地平整等工作；通过经济补偿关闭了区内的所有采石场和砖瓦厂，制止了对环境的进一步破坏。

　　根据资料介绍，凤凰城规划用地11,75平方公里，是由三联集团投资开发的卫星城级的综合地产项目。该项目由新加坡工程集团总体规划，规划建筑面积约650万平方米，居住人口约11万。

　　前不久，张继升还在北京召开新闻发布称，三联对推进凤凰城项目充满信心。但知情人说，其实张心中、充满了惶惑和无奈。

　　定性“圈占集体土地”

　　凌厉的土地整肃攻势让三联有些措手不及。

　　去年1月12日，一份题为“济南市大量土地非法入市严重干扰土地市场秩序”的信息反映材料，所提案例即为“凤凰城”项目，并引起了国务院领导同志的重视，要求对各地以各种名目非法占用、转让土地的行为要严肃查处。国土资源部二山东省政府马上组成联合调查组，对济南市土地管理问题开展全面调查核实。

　　2003年5月27日，历城区政府发出2003年第11号文(《济南市尺历城区人民政府关于撤销济历城政发[2000]8号文的通知》)，宣布撤销批准三联集团开发“凤凰城”项目的《综合开发批复》，恢复原四村建制。

　　土地整肃风暴此后席卷全国。

　　近一年多来，中央有关部门派出的土地巡查小组数度到山东，三联的“凤凰城”是其关注重点之一。今年5月14日；由全国人大环资委副主任委员叶如棠带队的全国人大常委会土地管理法执法检查山东组从北京出发到达济南。根据山东方面向叶如棠的汇报二调查结果已经出来，认定山东三联集团公司兼并济南市历城区港沟，镇4个行政村，对13491亩集体土地(其中耕地7948亩)拥有占有、开发、收益和处分权，属圈占集体土地行为。6月24日，在新华社的新闻稿中据此把凤凰城项目定性为、“济南市历城区政府非法批准王联集团圈占集体土地案”。

　　历城区政府办公室的有关人士对记者说，“凤凰城”项目是由于全国土地整顿而停止的，以开发区的名义撤消的，至于“非法批准”一说他们也不知道从何说起。山东省国土资源厅的有关人士则说，“凤凰城”项目如何处理还得等待国家政策。

　　三联集团认为，将“凤凰城”项目定性为“历城区政府非法批准三联集团‘圈占’集体土地”是不能成立的；其依据如下：山东省国土资源厅鲁国土资[2003]192号文(《关于国有土地使用权出让中有关问题的意见》)第六条规定，“在国土资源部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》(国土资源部11号令)施行前，已取得计划立项和《建设用地规划许可证》等前置审批，或者市、县政府已经与开发企业签定书面项目开发协议的经营性用地；作为历史遗留问题，.可以继续以协议方式出让”；济南市人民政府市长办公会议纪要(2004年第31次)第二条第六项规定，“2002年6月30日之前，各区政府和市政府各部门与开发商签订经营性用地协议的招商引资项目的用地，纳入历史遗留问题范围进行处理。”三联集团是在2000年3月通过历城区政府审批获得项目开发权的，而国土资源部11号令(《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》)直到2002年7月1日方施行。在11号令发布之前，企业通过政府审批获得开发权是完全合法合规的，而历城区政府享有“县(市)级土地管理权限”(济南市人民政府2002年9月.16日下文收回原赋予历城区的县(市)级土地管理权限一一记者注)，具有合法审批资格。

　　在张继升看来，三联集团实施“凤凰城”项目，得到了政府的认可，本质上是政府的招商引资行为；在后期实际的运作中，三联集团采取先征得政府同意，后与四村签订协议然后由政府审批实施的形式，这与企业单独与村集体签订用地协议或单独与政府签订用地协议即所谓的“圈地”行为是有着本质区别的。

　　据张继升说，中央和山东省相关部门多次调查三联“凤凰城”项目，没有发现三联有任何问题，已实施的建设项目都是按照法定程序报批的，未经审批的土地不仅没有开发，并且仍由原村民无偿耕种并缴纳各项税费。

　　不过，有土地专家说，11.75平方公里的凤凰城，其中有多少是属于耕地？三联集团在这些耕地上开发建设，是否已按《土地管理法》等规定，上报给国土资源部乃至国务院批准？恐怕这才是判别“凤凰城”是否属于圈地行为的根本所在。

　　造城模式碰壁

　　“凤凰城”项目的搁浅也在考验张继升的“连片综合开发”房地产开发模式。

　　1990年代中期，三联集团开始大规模、高起点地进入城建领域，摸索出了“连片综合开发”的城建新模式。即通过战略性风险投资，在符合城市总体规划的前提下，统一规划，统一建设，统一管理，将住宅、商业设施等盈利性商品和公益性质的城市基础设施建设，以及区域自然环境、社会环境改善等通盘考虑，建设现代化新城。

　　三联集团连片综合开发的首个工程是位于济南市南端占地8.71平方公里的阳光舜城项目，使原本与市区封闭隔离的“都市里的村庄”变为济南乃至山东的标杆社区。

　　三联集团的连片综合开发模式到底是怎么实施的？

　　以“凤凰城”项目为例，该项目区域内四个村整建制加入三联集团，负债、资产全部由三联承接，近5000名村民在政府协调下全部由三联负责办理农转非手续，实施企业化管理。根据历城区批准，上述四村建制也被撤销，并组建管委会代替原四村村委会行使相关管理职能。

　　—具体到村民厂三联集团给予每人2万元补偿金；符合招工条件者由三联集团安排就业，月工资总额《含保险金、住房公积金等)不低于520元，并享受三联集团员工待遇；尚未能安排者按济南市政府规定发放最低生活保障金；男45岁以上、女40岁以上，按退休办理，每人每月可得到生活费、医疗费共350元，还有每年80元的医疗保险；村民由小学至大学期间，每年可获得三联集团提供的200元教育补助；三联还按照每人40平方米的标准无偿提供不高于5层的新住宅。为了避免补偿金管理混乱以至被截留、挪用等弊端，使补偿金直接到人，三联还为每位村民都开设了账户。

　　但“凤凰城”项目似乎让张继升的造城模式碰壁了。

　　接受本报记者采访的村民和村干部对三联集团的开发表示支持。章灵二村党支书湛玉君对记者说，现在村民们担忧的不是三联搞开发，而是担心三联撤出，那样他们将无法领到每月的补助，今后的生活也无保障。

　　张继升认为，三联上马开发凤凰城是个政府、村民、企业三赢的举动，根本没有受害者。如果停下来，将使区域四村近5000名村民的安置问题被悬空，其按照与三联集团协议约定的既得利益将可能丧失，这必然在村民中引起巨大震荡。

　　尽管历城区政府下发了撤销前置审批的文件；但由于该文件对相关问题没有任何具体的解决方案，时至今日，该区域原四村的建制根本没有恢复。知情人士分析，对政府来说，冷处理“凤凰城”项目只是应急措施，“在没有出台对四村村民的妥善安置方案之前，恢复建制也根本不可能。现在许多村民每个月都可以从三联固定地领到一笔钱，如果三联放弃开发，村民们肯定无法接受。”