公权限治之一：洪湖亿元“红帽子”变卖案悬念

　　★贡卫华★《中国经济周刊》特约记者定军/荆州、武汉、北京报道

　　2004年6月28日，荆州市中级人民法院14号审判厅座无虚席。

　　上午9点，156名原振声集团职工起诉洪湖市财政局、洪湖市曹市镇镇政府侵犯企业和职工权益的案件，在荆州中级人民法院受案5个月后，予以开庭审理。

　　2004年1月12日，原振声集团、振声公司156名职工，在荆州中级人民法院，对洪湖市曹市镇镇政府和洪湖市财政局提起诉讼，要求明确振声公司7591万元的产权属于非国有，废除曹市镇镇政府所发的一切关于人事任免的红头文件，向企业返还所收走的公章、资质证书和营业执照等，停止对企业行政侵权，恢复企业的原状等。

　　但“红帽子”企业振声公司，以及振声集团的命运，并没有因为原企业员工的起诉而好转。2004年4月29日，振声集团在具有政府领导身份的企业董事长兼总经理张训举的主持下被离奇卖掉。此后，几百名原企业职工与卖掉后的企业解除了劳动关系。那么，振声集团被卖合法吗？

　　“离奇”变卖

　　6月28日的庭审期间，该法院的审判人员对振声集团的变卖感到震惊。因为荆州中级人民法院已于1月17日传送应诉法律文书时，就裁定原被告双方在诉讼期间，不得将湖北振声集团的财产进行处理。

　　审判人员在询问何以变卖企业时，第一被告—洪湖市财政局(原洪湖市国资局的机构职能划入财政局)代理人的说法是，洪湖市领导提供的信息是职工已经撤诉，而此说法，被审判人员当场否认。第二被告—洪湖市曹市镇镇政府的说法是，企业被卖是企业行为，经过了股东大会和职工代表大会的同意。

　　对此，北京汇佳律师事务所律师梁炎廷表示，此行为经过股东代表和职工代表的许可是没有问题，但是职工代表产生是否合法？事实上这是在产权问题没有解决的情况下进行的，因此以后产生的所有行为都不合法。

　　记者了解到，出席本次拍卖的有曹市镇副镇长张训举、曹市镇政法委书记严泽贵，及洪湖市乡镇企业局的领导。本次拍卖，没有拍卖公司参加，当地的司法、公证、税务、银行及其振声集团的股东都没有参加。

　　振声集团的职工表示：知道此次拍卖的人很少，并且拍卖振声集团，其债权人—各个股东也没有到场。关键是，振声集团的账务账都还在洪湖市纪委，本次拍卖又以何种依据进行？据了解，收购振声集团的赵金阶，并没有开办公司，而是以个人的名义购买的。

　　关于上述说法，严泽贵表示，拍卖只需要公开就行了，不需要司法、公证等部门。债权人所以不参加，是因为企业当时改制时本身就不规范，当时为了上市才搞的股东，上市成功了则掩盖了问题，如果上市不成功还是非法集资。而拍卖却是发了公告的，一些职工不知道，是因为很多外出了，不可能一一通知。赵金阶自己有一个天冠公司，并非以个人名义购买。而对于此种说法，赵金阶在接受记者采访时，采取了回避态度，只是说“有问题问政府”。

　　曹市镇镇长吴华清则认为，本次拍卖是经过了股东大会和职工代表大会，是按照法律程序走的，职工代表还签了字。且职工代表是严格按照程序选举出来的。张训举当时作为董事长主持了拍卖，洪湖乡镇企业局作为政策咨询机构，起了监督公正的作用。没有请公证机关，是因为一些职工认为，公证处参加存在收费问题。

　　然而，拍卖过程和结果却显得有些蹊跷。

　　有职工反映，有好几家公司要参加拍卖会，却不让参加。企业出售价格2100万，远远低于此前上海洪湖科技股份有限公司董事长杜元浩所愿意出的2800万的价格。

　　岳成律师事务所律师岳成表示，对于这种拍卖，首先需要法院做产权界定，如果界定是政府的，政府自己卖自己的资产，甚至把企业送给别人，都可以不要公证机关和拍卖公司。但是，如果法院界定是集体的，资产应属集体所有，那么后来的行为都为违法。

　　矛盾出资

　　有趣的是，在本次法庭上，两大被告关于政府是否对振声公司和振声集团出过资金，即是否对振声公司具有产权的问题，却出现了不同的解释。

　　第一被告洪湖市财政局的代理人指出，洪湖市财政局从来没有对振声公司注入过任何资金。财政局也不认定该企业是国有企业，也从没有变更过振声公司的企业性质。有关原国资局对于振声集团资产评估，仅仅具有评估的性质，评估报告只是证明振声集团具有7591万资产。

　　而第二被告洪湖市曹市镇镇政府的代理律师却一口咬定，整个资产都是政府的，土地还有(政府)划拨问题。但对于是否给振声公司注入过资金，该代理律师却采取了回避的态度。在开庭前及庭审中，他也没有向法院提交任何有关政府向振声集团和振声公司投资的证据材料。

　　原告振声集团156名职工的代理律师王海生说，按照1990年带上“红帽子”以前的工商登记，一直是集体企业，无须证明。其资产属于全体职工所有。但是政府既然拿不出注资证明，就说明企业没有国有股份。而事实上，第一被告已经承认政府没有向企业注入过任何资金。

　　中国政法大学教授雄继宁此前也指出，如果政府对“红帽子”企业没有真正出资，这就存在虚假出资的问题。所以“红帽子”企业如果存在虚假的国有资产，就需要重新界定好产权。集体所有和国家所有，是公有制的两种形式，企业不可能既是集体企业，又是国有企业。但是政府如果没有出资，却要利用“红帽子”身份，说企业为自己所有，变更企业法人，甚至擅自拍卖，肯定不对。

　　诉权之争

　　曹市镇政府代理律师在法庭上还指出，原振声集团的不少职工已经与企业解除了劳动关系，所以156名职工中的不少人没有诉讼资格。

　　原来，在洪湖振声实业总公司变更领导后，企业形势急转直下，导致企业亏损严重，大批的职工工资和养老等社会保险金、退休金被拖欠，原先几百名职工不得不下岗。

　　到了2004年4月29日湖北振声集团被卖掉后，新企业主赵金阶为了抛掉以前的劳动债务关系，让原企业多名职工与新企业签定了买断与原企业关系，解除与原企业劳动关系的协议。一些职工也拿到了钱。

　　对此，不少职工表示，当时这么做是不得已，因为解除了关系，毕竟能拿到一点钱。

　　原告律师王海生表示，这些职工与原企业解除劳动关系，是在发生诉讼并无定论的情况下发生的，按照《行政诉讼法》的规定，这些人的诉讼权利依然有效。

　　梁炎廷也表示，在诉讼问题没有解决时，诉讼职工与原企业解除关系，本身是违法的行为。

　　撤诉之辩

　　在法庭上，第一被告的代理人所说的“职工已经撤诉”的消息，据振声集团的一些职工反映，始作俑者是政府：

　　2004年5月27日，40多名原振声集团职工来到湖北省信访部门，提出“400多名职工要吃饭”等问题。

　　湖北省信访部门和劳动部门对上访职工进行了接待。但是，到了5月28日下午4时左右，洪湖市有关领导以及洪湖市曹市镇党委和政府有关领导赶到信访处后便宣称，职工已经撤诉。法庭上洪湖市财政局的代理人声称，这一消息被当时的洪湖市财政局获得。

　　但经证实，振声集团的原156名职工从未有人去撤诉。主审的法庭人员也表示，从没有来电来人要求撤诉。

　　那么，难道是曹市镇镇政府在自欺欺人地说职工已经撤诉？

　　吴华清表示，在今年1月15日，振声集团原职工起诉当地政府后，洪湖市委、市政府，曹市镇镇政府做了不少工作，提出职工有问题可以反映，没有必要上告。并且市政府还要求职工代表杨志勤(原振声公司的创始人之一)5日内撤诉。后来杨志勤好长时间没有再与法院联系。

　　原告律师表示，的确好长时间没有与法院联系，但那主要是因为杨志勤之子—原振声集团董事长、振声公司总经理杨新远还在关押。

　　再有，杨新远从被关押到“释放”，迄今没有一个说法；审计单位的人员早已离开振声集团，但审计报告却至今没有出来，而且没有审计报告，企业是如何卖的，价格是如何定的，似乎都是一笔笔糊涂账。

　　6月28日，法庭审判人员宣布，鉴于本案的复杂性，将向上级请示，进行调解，并要进一步调查该案件，法庭将择日判决。

　　曹市镇政府代理律师在接受《中国经济周刊》采访时表示，这个官司我们(曹市镇)百分之百会赢。

　　而法律界人士表示，本案作为一个 “红帽子”案件，事实非常清楚。但作为一件民告官案，能否胜诉，尚存变数。

　　那么，振声集团156名原职工代表能够夺回他们认为属于自己的权益吗？在社会主义市场经济中，法律和行政权力到底哪个最有效？本刊将继续关注此案的进展。

　　(相关报道请参阅本刊总第247期特别报道《湖北振声集团改制调查》)

　　资料1：

　　《行政许可法》实现的第一

　　1、中国第一部《行政许可法》。从1996年起草到2003年8月27日正式公布，历时七年，经过两届人大、四次常委会审议，于2004年7月1日实施。

　　2、世界上以单行法形式颁布的第一部《行政许可法》。德日美等国的许可制度大多散见于其他法律之中。

　　3、第一部直接规范政府行为的法律。行政诉讼法、国家赔偿法、行政复议法等主要是从监督的角度来要求政府的行为必须合法。行政许可法是对这三个法律的一个回应，是直接规范政府自身的行为。

　　4、第一部强调贯彻个人自治优先原则法律。这是该部法律最为重要的立法精神。

　　5、第一部在我国法律中采用信赖保护原则的法律。

　　资料2：

　　政府转变职能，依法行政的落脚点都是为了公共利益。公权与私权并不必然构成不可调和的矛盾，但显见的事实是，对公权的限制，就是相应地扩大了私权，对私权的扩大，无疑是加强了对公权的约束，而这一切是现代行政理念的结果：公权的真正目的恰恰就是为了对私权的保障和对公共利益的保证。倾听有限政府一路走来的声音，看到的是一个越发清晰的现代行政政府的影子……

　　《宪法》：限制公权的根本

　　宪法作为规定公民基本权利与国家权力分工与监督制约机制的根本法，“是国家的根本法，具有最高的法律效力”。

　　现行宪法为1982年宪法。最高人民法院于2001年7月24日公布的批复，使人民法院可以直接适用宪法和直接以宪法为依据裁判具体案件，司法可直接对公民的宪法基本权利提供保障。自2001年8月13日起，我国公民的基本权利获得全面的司法保障，我国宪法关于公民基本权利的规定逐步全面地转化为宪政的现实。宪法修正案已由十届全国人大第二次会议于2004年3月14日通过。修改了大量保护私权、扩大民权、尊重人权诸如鼓励非公经济、公民合法私产不受侵犯 、建立健全社保制度、尊重保障人权等的条款。《行政诉讼法》：开启民告官时代

　　《行政诉讼法》由第七届全国人大常委第二次会议于1989年4月4日通过，自1990年10月1日起施行。第1条即规定，“为保证人民法院正确、及时审理行政案件，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权，根据宪法制定本法。”可以说行政诉讼法的实施开启了一个民告官的时代。

　　据统计，1989年至2003年，全国各级人民法院共受理一审行政案件913091件，其中2003年受理87919件，是1989年9934件的9倍。从受案范围来看，行政案件的类型已经拓展到50多种，几乎覆盖所有行政管理领域。

　　但目前我国行政诉讼在受案范围方面仍存在明显不足，只能起诉具体行政行为，不能起诉抽象行政行为；只能救济人身权和财产权，不能救济劳动权、受教育权等其他权利；只能审查外部行政行为，不能审查涉及所谓特别权力关系的行为。

　　《国家赔偿法》：尊重人权的法律标志

　　《国家赔偿法》于1994年5月12日颁布，自1995年1月1日起实施。《国家赔偿法》使合法权益受到行政、司法机关不法侵害的公民、法人，能够获得国家赔偿，是国家尊重和保障人权的重要体现。

　　到2003年底，全国法院10年间共受理人民法院作为赔偿义务机关的赔偿案件以及人民法院赔偿委员会依法审理的国家赔偿案件15867件。10年来，检察院作为赔偿义务机关，共受理1.1万余人投诉，赔偿2500人，金额近5000万元。

　　但《国家赔偿法》也仍存在缺陷。如赔偿范围狭窄，违法确认规定有缺陷，赔偿程序不尽合理，赔偿标准偏低，赔偿金保障制度不健全等。这直接导致了对国家赔偿该确认的不确认、该赔的不赔、该执行的不执行等现象时有发生。为此《国家赔偿法》的修改已纳入十届全国人大常委会五年立法规划中。

　　《行政处罚法》 ：堵住滥罚乱罚黑洞

　　1996年3月17日第八届全国人大会第四次会议通过，1996年10月1日起施行。“为了规范行政处罚的设定和实施，保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据宪法，制定本法。”

　　其中规定，限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。行政法规可以设定除限制人身自由以外的行政处罚。显然《行政处罚法》的施行更加人性化，也更加注重人的权利，并且也让过去以政府的名义滥罚乱罚的现象受到了很大的限制。

　　但《行政处罚法》目前也还存在缺陷。违法行政处罚行为方面：《行政处罚法》第三条第二款明确规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效”。而事实上，行政机关作出的行政处罚，是代表国家行使管理权，一经作出就具有强制力和执行力；其次，这一简单地规定会对复议和诉讼期间行政处罚决定不停止执行这一规定带来很大的影响，不利于这一规定的贯彻实施；再次，这一规定是不全面的，因为行政处罚最终被确认为无效的原因其实有很多。

　　在听证程序方面，《行政处罚法》首次确立了听证制度，被誉为我国立法领域中的一个重大突破。但在实施过程中，并没有赋予所有受处罚人听证的权利，而是有许多的条件，这在实际中常常使听证制度流于形式；简易程序中举证方面也存在缺陷，简易程序既没有规定案件调查人员与作出处罚决定的执法人员相分离，也没有明确要求执法人员一定不得少于两人。事实上，作出处罚决定的执法人员是融调查身份与决定身份于一体的，这必将助长了个人擅断、扩大了自由裁量权运作的空间。

　　《行政复议法》 ：打破官官相护

　　1999年4月29日第九届全国人大常委第九次会议通过，自1999年10月1日起施行。其中规定，“为了防止和纠正违法的或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行使职权，根据宪法，制定本法。公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、做出行政复议决定，适用本法。”

　　根据对全国行政复议机关处理的行政复议申请统计，在1999年全国各最高行政机关共受理3.2万余件行政复议申请，其中近40%的行政复议案件结果是撤销或变更，比1998年大幅上升。“人情案”产生的官官相护减少，不服行政决定申请复议的多了。而1999年全国法院系统共受理行政应诉案件5.7万余件，其中不服行政复议机关的复议决定而打官司告状的仅为860件，占总数的3%。

　　《行政许可法》：告别公章旅行

　　《行政许可法》由第十届全国人大常委第四次会议于2003年8月27日通过，自2004年7月1日起施行。“ 本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。行政许可的设定和实施，适用本法。”

　　规定下列事项可以设定行政许可：(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项；(二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项；(三)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项；(四)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项；(五)企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项；(六)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。该法的最精髓之处—它对我们迈向“分权社会”这一进程的推动意义。

　　《行政许可法》最显要的原则是限制政府的权力，而这一行为的直接结果是扩大了公众的权利。

　　《中国经济周刊》系列文章：

　　公权限治之二：失灵的运管

　　公权限治之三：《行政许可法》的经济意义

　　公权限治之四：《行政许可法》八大新理念

　　公权限治之五：行政许可法的缺憾

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