中诚信闫衍：地方政府隐性债务规模在20到30万亿之间

中诚信国际董事长闫衍

　　由武汉大学董辅礽经济社会发展研究院与中诚信集团联合举办的“2018年亚布力金融风险论坛”于3月10日在黑龙江省亚布力举行。中诚信国际董事长闫衍出席并以“如何看待当前我国地方政府隐性债务风险”为题发表主旨演讲。

　　闫衍表示，根据测算，当前我国地方政府显性债务规模约为16.47万亿元，风险总体可控。但是隐性债务债务问题较为突出，值得关注和警惕。“我们认为中国地方政府隐性债务总规模在20万亿到30万亿之间”。

　　闫衍特别强调要关注区域性隐性债务风险，根据估算，若以显性债务为衡量，截至2016年底，贵州和云南两省负债率超过欧盟60%警戒线，宁夏、黑龙江、云南、贵州、辽宁、湖南等11个省份债务率超过100%警戒线。考虑隐性债务后，负债率超过警戒线的省份由原来的2个增加至12个，贵州省仍高居首位，次之为北京市、青海省、天津市等；从债务率来看，除海南省、西藏自治区债务率警戒线下外，其余29个省直辖市债务率均超过100%警戒线，其中天津市、湖南省、贵州省、江苏省等位居前列。

　　他建议，需要继续疏堵结合遏制隐性债务增量。一方面，通过增加地方政府债券限额、尤其是专项债券限额，优化中央政府与地方政府事权与支出责任划分等加大“开前门”力度；另一方面，通过控制地方政府低效及过度投资、加大影子银行等金融整顿，完善问责整改机制等“堵后门”举措，遏制新增隐性债务。

　　与此同时，鉴于防范地方政府债务风险与融资平台转型的密切关系防范地方政府债务风险，未来必须从完善地方政府债务管理体制机制与推动融资平台转型两方面综合考虑。从规范地方政府举债行为、完善地方政府债务管理体制方面来看，可以从健全财权与事权合理匹配的财税体制、提高地方政府债务管理的透明度、完善债务风险预警处置机制、着力贯彻落实好相关制度、提高地方政府债发行的市场化水平方面来考虑；从推动融资平台转型来看，则需妥善处置融资平台存量债务，推动融资平台完善公司治理和创新投融资模式。此外，规范运用产业引导基金、PPP等融资渠道，减少隐性债务形成。

　　以下为演讲实录：

　　在金融风险里面，我们现在关注一个很重要的问题，是关于地方政府的债务风险问题。最近中诚信国际做了一份研究报告，是关于地方政府债务风险和平台转型的研究。今天我就这个报告里面的一些重要内容，跟大家做一些分享。

　　我们知道，从2016年开始，经济恢复性增长过程中，我们把控风险作为一个很重要的内容。从那时候开始，中央各个监管机构，包括中央各个层级的政策重心又放到防风险这样一个主要的内容上去。随着中国经济进入一个新常态，经济增速稳中趋缓以后，我们面临主要的问题从稳增长就转移到防风险。

　　在去年我们召开的十九大会议上，就把防风险尤其是控制防范化解重大风险作为三大攻坚战的主要内容，包括去年年底的中央经济工作会议，以及最近召开的两会政府工作报告，都把防风险作为一个很重要的内容。

　　在防风险里面，我们重点关注的，除了一般的金融风险以外，就是地方政府债务的风险。尽管中国地方政府债务风险已经讨论了很长时间，从2014年开始，我们就推进中国地方政府债务的改革问题，修订了新的预算法，同时我们也推出了关于地方政府清理整顿的政策。2014年43号文出台，表明地方政府债务处理问题列入正式议事日程。从那个时候开始，我们就加紧了地方政府限额管理制订，应急处置政策的实施，以及监督问责制度的实施。

　　在这个过程中，很重要的一个问题是我们如何去看地方政府债务总量。我们通过过去一段时期可以看到，大家更关心的是政府显性债务总量为多少，这个数据从过去若干年的中央相关政策可以看出来，显性债务总量是有限的，目前只有16万多亿。但是隐性债务风险究竟有多大，是没有数据统计和相应的政策，是一个模糊的地带。

　　在这种情况下，中央政府和地方政府就出台了很多关于地方债务治理的政策。总体来看这些政策是疏堵结合的政策，主要目的还是控制风险。从疏堵角度来看，过去一年中央出台了62号文、97号文，这些文件主要是地方政府债务的开前门，我们颁布了有关土地所谓专项债券，交通推出了收费公路的专项债券，以及项目收益的专项债券。这些制度的出台为地方开前门，债务处理应该说奠定了一个很好的基础。

　　但是，开前门还不能解决目前地方政府所面临的主要融资问题，同时还得堵，在堵的方面，主要表现为，比方说50号文，主要是要解决地方政府融资平台跟地方政府融资剥离的问题。在这个过程中，我们可以看到，融资平台的融资进一步受到了限制，这些限制的措施主要是通过堵的一些政策来解决目前地方政府面临的债务压力问题。

　　因此，2017年以来，以防风险和化解地方政府债务为主的政策，主要问题是放在如何化解地方政府的隐性债务问题。所出台的各种政策都与化解地方的隐性债务有非常密切的关系。

　　目前，显性债务总量是我们能够比较清晰的看到，在过去若干年，地方政府的显性债务总量略有增长，但是增加的总量并不是很快。2014年地方政府显性债务总量只有15.4万亿，2017年显性债务总量大概是16.47万亿。在过去的4年时间，显性债务总量大概只增加了1万多亿。就显性的债务总量和地方政府限额相比较，目前显性债务总量还没有达到地方政府的限额总量。

　　2017年地方政府债务限额总量是18.8万亿，地方政府显性债务总量只有16.47万亿，也就是说地方政府的债务限额跟显性债务总量比，大概还有2.4万亿这样一个缺口，那就是说债务限额跟显性债务之间，显性债务还没有地方政府的限额。但是我们在这个过程中也看到，显性债务总量在16万亿这样一个水平下，隐性债务总量究竟有多大，这是社会所关注很重要的问题。

　　从目前的情况来看，根据我们的测算，在不同的口径下测算，我们认为中国地方政府隐性债务总规模在20万亿到30万亿之间。这个数据怎么测算的呢？我们有三个口径。

　　口径一，我们把地方融资平台各种类型的债务进行统计以后，再加上与PPP有关的所形成的地方政府债务，以及棚改所形成的债务，所计算出的隐性债务总额，2016年底大概是27万亿。

　　口径二，我们根据融资平台的有息债务，以及与其他的PPP有关的债务，还有棚改的债务，我们测算以后总量大概在30万亿。

　　口径三，我们把平台进一步划分为纯平台和总平台以后再测算它所形成的隐性债务，我们测算的总量大约是19万亿。

　　我们看到，地方政府的隐性债务总量从三个不同口径来测算的话，大体在20万亿到30万亿之间。如果我们跟显性债务之间比较，隐性债务总量大体跟显性债务之间比例大概是1.4到2倍之间。也就是说如果我们假定按最低20万亿算，再加上显性债务，地方政府债务总量在35万亿左右。如果按照这个数据来测算，地方政府债务率相对是比较高的。

　　我们如何评价目前地方政府债务的水平呢？从总体上来看，我们认为地方政府的显性债务总量是可控的，我们需要关注的是区域性隐性债务风险。从目前来看，我们用偿债能力这个指标来看，2016年以显性债务衡量的地方政府债务率大概只有80%，跟国际上的警戒线100%相比较，还有比较大的空间。如果我们纳入中央政府债务以后，全国整个显性债务总额是27万亿，政府的债务负债率大概只有36%，这跟欧盟的标准60%的所比较，还有很大的空间。从这个角度来看，中国地方政府债务以及全国债务总量，不管是从负债率的角度，还是债务率角度，都是相对有限的。如果我们再把隐性债务加总以后来看，我们发现随着隐性债务快速增长，地方政府所面临的债务压力就比较大。以口径一来测算，2015年到2017年，地方政府隐性债务规模从19万亿到34万亿左右，可以看出来，过去两年地方政府隐性债务增长率达到27%，比我们平均显性债务增长速度要超出20个百分点。

　　我们看一下各个区域的债务率水平，如果算了隐性债务以后，各个区域的债务水平相对比较高。我们先看一下各个区域没有包含隐性债务总量的分析。我们可以看出来，显性债务总量最大的是江苏省，已经超过了1万亿，在云南、山东这样一些地方显性债务总额也达到8000亿以上，应该说这些区域的显性债务总量是比较高的。

　　我们看一下隐性债务的情况，如果加入隐性债务以后，各个地区总体的债务总量就大幅度提升。比方说江苏省，显性债务总量大概只有1万亿，但是如果计算了隐性债务以后，债务总量接近了4万亿，同时其他的一些地区，包括天津、四川等等这样一些地区的隐性债务总量都超过了1万亿，因此整个债务规模还是比较高的。

　　我们再看一下，从显性债务和隐性债务计算的负债率和债务率的角度来看，不同的地区也表现出了相当大的差异。比方说从显性债务角度来衡量，全国31个省市负债率超过60%警戒线的地区主要是贵州、青海、云南这样一些区域。相应其他地区负债率比较低，大概都在40%以下。如果我们加上隐性债务以后，可以看出来，2016年负债率超过欧盟60%警戒线的地方已经从三个地方达到了十二个地区。显性口径下省份数量增加了11个，像贵州的债务率超过了149%，青海也达到了120%，这样一些水平。

　　我们再从隐性债务的债务率角度看出来，债务率水平也表现为这样一个趋势。也就是说不管是从债务率的角度，还是从负债率的角度，如果计算了隐性债务以后，各个地区表现出的债务压力就会迅猛上升。我们通过一些地图债务分布区域可以看出来，比方说我们看这个区域的债务水平，如果仅仅从负债率的角度可以看出来，在显性债务情况下，左边的图所反映的显性债务压力比较大的区域相对是比较少的，但是我们可以看到右边这个图，计算计入隐性债务以后的债务率，可以看出大幅度增大。全国除了个别地区以外，大量地方计算隐性债务以后的负债率都超过了相应的标准。

　　从负债率的角度，我们再看一下各个地方债务率的水平，我们刚才看的是负债率，我们再从债务率的角度看一下。我们计算了隐性债务以后各个地方债务率同样表现出这样一个趋势。

　　我们从图上可以看出来，计算了隐性债务以后的债务率水平，在左边可以看出来，这是没有计入隐性债务以前的水平，只有中部地区表现出超过60%的警戒线，但是如果计入隐性债务以后，可以看出来全国除了西藏以外的所有地区，都表现为超过了警戒线，也就是说在不同的衡量标准下，我们债务水平发生了极大的变化。

　　在当前这样一个情况下，我们还是要通过疏堵结合的政策来解决隐性债务的风险。因此中央所提出的政策就是在控制债务存量的情况下，要继续控制隐性债务的总量，这是我们目前整个财政控制很重要的一个任务。

　　我们控制的途径是两个：

　　第一，开前门，开前门主要是各种地方政府的债券，包括地方政府的一般债券和专项债券。在过去的四种，我们可以看出来，地方政府一般债券和专项债券在不断的增加，从2018年最新的财政预算可以看出来，我们一般地方政府债务只有8300亿，但是专项债券的规模是1.35万亿，我们跟2017年相比较可以看出来，一般债券规模没有发生很大的变化，但是专项债券的规模从2017年8000亿增加到1.35万亿。也就是说我们加大了专项债券的发行规模。我们知道今年财政安全预算赤字率是2.6%，全国总体预算赤字规模是2.38亿。但是我们可以看出来，一般债券规模只有8300亿，相应的开前门的重心是在各种专项债券的发行规模的增加上。这是一个很重要的变化。

　　在中央和地方财权和事权划分上面，去年年底出台了一个很重要的政策，这个政策的执行对地方的财权和事权分配上面发生很大的调整。这个调整同样也会表现为地方债务支出的压力相对减轻，从而在另外一个角度上控制地方隐性债务的增长。

　　第二，堵后门，在堵后门方面，目前我们能够采取的措施。一是控制地方政府  过度投资，尤其是低效投资。从去年年底可以看出来，有的地方下马了很多已经上马的项目，比方说内蒙、厦门相关的地铁项目，最近发改委也出台了关于地铁新的审核标准，这些标准的实施对于地方政府低效投资的控制，可以起到很好的作用。二是加大影子银行的治理，从去年开始资管新规的投入都是加大影子银行主力的重要措施。这些措施的实施对控制地方政府债务的增长应该说有非常大的帮助。三是打破地方政府对中央政府进行债务“兜底”的幻觉，同时还要打破银行金融机构对地方政府债务“兜底”的幻想。这两个幻觉的打破对地方政府隐性债务的增长应该说能够起到一定的作用。因此，这种监管问责力度加大，对地方隐性债务的增长，同样能够起到堵后门的作用。

　　同时，我们也看到，还有很多化解地方政府隐性债务的一些措施，包括推进地方融资平台的转型，也包括完善地方债务管理机制的一些制度。这两个方面是未来我们在地方政府债务处理方面要解决的两个很重要的问题。

　　地方政府债务的处理，从融资平台的转型和地方政府债务管理机制的完善两个角度上来看，都是化解地方政府债务和地方隐性债务增量最主要的举措。未来时期，平台公司如何转型，跟地方政府债务的化解有非常密切的关系。因此我们看到未来三年，化解地方政府债务风险过程中，平台公司也会发生重大的转型。

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