深度：地方政府债务专题研究(附31省市债务负担数据)

　　地方政府债务专题研究——附31个省市和382个地区的债务负担数据

　　作者丨任涛

　　来源丨博瞻智库（ID：Bzzk-research）

　　经济下行压力之下，地方政府承担的责任显然更大，地方政府债务在期间扮演的角色则愈发重要。

　　一、关于地方政府债务的历史回溯、重要政策信息汇总与最新政策动态

　　（一）发展历史回溯

　　凡事有果必有因，谈及我国的地方政府债务问题，同样要追溯很久。

　　1、20世纪90年代，我国中央财政吃紧的情况比较严重，在全国预算收入中的占比非常低（不足1/4），正是在这种情况下，1994年国家层面提出分税制改革（如在省及省以下税务局分别设立国税局和地税局）等，实现财权上移、事权不变的目标，而地方政府也正是自此之后开始面临越来越严重的财政问题，也是在这一年，《预算法》颁布实施，即不允许地方政府列赤字，举债融资。

　　2、20世纪90年代特别是1997-1998年亚洲金融危机之后，地方政府承担着越来越大的基础设施建设的压力，但由于其融资渠道十分有限（不能向银行借贷或发行债券等）、又受限于“不允许列赤字”的政策约束，使得地方政府陷入较大的财政困境。这种背景下，商业银行（特别是各大商业银行）建议地方政府成立融资平台公司，来承接商业银行的信贷。而地方政府也顺势通过土地资产划拨等方式纷纷成立融资平台公司，此后，融资平台公司在地方政府债务融资中扮演着越来越重要的角色。

　　3、2008年金融危机之后，地方政府融资平台的地位得到进一步突出。特别是人民银行联合银监会发布的92号文（《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，鼓励地方政府通过增加地方财政贴息、完善信贷奖补机制、设立合规的政府融资平台等多种方式，支持有条件的地方政府组建融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具。而同年10月，财政部也发布631号文，明确地方政府配套资金可利用政府融资平台通过市场机制筹措。

　　4、在上述思潮下，地方融资平台公司数量快速增长，目前已超过1万家。2009年以来地方融资平台公司开始大规模举债，融资方式也不再局限于银行贷款，还包括充分利用企业债、项目收益债、短期融资券、中期票据、专项债、政策性银行贷款、专项建设基金、银行信贷、非标、互联网金融、P2P等等，使得地方政府债务规模越来越高，问题也越来越严重。

　　5、鉴于此，监管部门从2010年开始对地方政府融资平台进行管控，包括国发19号文（《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》）、银监10号文（《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》）等等。与此同时，地方政府债券发行机制也在不断调整，从代发代还到自发代还，再到目前的自发自还。

　　6、2014年中央政府启动对地方政府的债务甄别工作，同年9月国务院发布43号文（《关于加强地方政府性债务管理的意见》），明确将政企债务进行分离切割，并开始在全国范围整治地方政府债务问题。

　　7、2015年新预算法明确地方政府通过省级政府发行地方债是唯一合法的政府融资渠道。但是，在这种背景下，地方政府又开始利用PPP或基金等方式，变相举债。各种除地方政府债之外的隐性举措方式如雨后春笋般不断涌现（如出具承诺函、融资租赁、签订政府购买服务协议等等），地方政府违规举债行为再次进入高潮。

　　8、2014-2015年期间，发改委和财政部相继推出专项债券，2015年开始我国也正式启动地方政府债券置换工作。截止目前，专项债券规模已达到近10万亿元，置换债券规模也已经超过14万亿元。

　　9、2017年，供给侧改革背景下，非标融资面临非常严厉的监管，PPP和地方建设基金等开始面临全面清查，而也正是这种背景下，使得我国基建投资增速开始大幅下降，从之前的15%以下降至5%以下，过于严厉的监管政策使得地方政府债务面临无法续接的问题，政策开始考虑对之前的一些政策进行调整。

　　10、在经济下行压力之下，基建支撑的功能再次凸显，而受制于之前金融去杠杆的影响，一些地方政府融资平台面临资金链断裂的风险，在这种风险下，国务院和银保监会相继发布101号文和76号文，明确提出金融机构要满足融资平台的合理融资需求，历史进入一个新的循环。

　　（二）重要政策信息汇总

　　对于中国而言，和地方政府债务有关的政策几乎从未间断，总是在市场中一直萦绕不绝。由于相关的政策文件较多，这里只将一些比较重要的政策信息进行汇总。

　　（三）最新政策动态：融资平台重获生命、国开行介入地方政府债务化解工作

　　关于地方政府债务的最新政策动态大致有三个，我们汇总如下：

　　1、2018年的国务院101号和银保监会76号号，明确要求金融机构满足融资平台公司的合理融资需求，不得盲目抽贷、断贷、停贷，对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾。

　　2、2019年政府工作报告中明确提出，今年拟安排地方政府专项债券2.15万亿元，比去年增加8000亿元，为重点项目建设提供资金支持，也为更好防范化解地方政府债务风险创造条件。合理扩大专项债券使用范围。继续发行一定数量的地方政府置换债券，减轻地方利息负担。鼓励采取市场化方式，妥善解决融资平台到期债务问题，不能搞“半拉子”工程。

　　3、2019年以来江苏镇江和湖南湘潭等地引入国开行，通过将期限较短的债务置换成长期贷款来化解地方政府债务。

　　4、2019年两会财政部记者会，财政部相关领导表示，严禁新增隐性债务和新设融资平台公司、坚持中央不救助原则。

　　第一，对各地财政包括融资平台公司进行监控，一旦发现情况立即进行问责。

　　第二，严禁违法违规融资担保行为，严禁以政府投资、政府和社会资本合作、政府购买服务等名义变相举债。

　　第三，对没有稳定经营性现金流作为还款来源或没有合法合规抵质押物的项目，金融机构不得提供融资。

　　第四，坚持中央不救助原则，坚持谁举债谁负责、做到“谁家的孩子谁家抱”，继续整治违法担保，纠正政府投资基金、PPP、政府购买服务中的不规范行为。

　　第五，严禁新设融资平台公司，分类推进融资平台公司市场化转型，剥离融资平台公司政府融资职能，坚决制止地方政府将公益性事业单位变成融资平台。

　　可以看出，经济下行压力之下，地方政府扮演的角色更为重要，政府融资平台的合理融资需求需要金融机构给予支持，但打破刚性兑付的理念没有变，金融机构关注第一性的原则需要继续坚持，推动融资平台转型的思路也仍在持续推进。

　　二、地方政府债务的主要类别划分

　　解决地方政府债务的前提是要有比较清晰的归类，我们尝试从以下几个维度来进行归类：

　　（一）根据表现形式，分为地方政府显性债务和隐性债务

　　我们尝试用通俗的方法来对地方政府债务进行归类，即所谓显性债务是直接地方政府具有直接偿还责任或担保责任，其余均为隐性债务。事实上，在对债务的分类上，世界银行高级经济学家Hana Palacova Rrixi曾在1998年、1999年、2000年和2002年发表过一系列关于“或有负债”的文章，并提出了财政风险矩阵，将地方政府债务分为直接显性类、直接隐性类、或有显性类以及或有隐性类等四大类别，而这四种分类方式也已经体现在我国的各类政策文件中。

　　实践中，隐性债务途径较为多样，包括地方政府通过融资平台、购买服务、PPP、各类发展基金和引导基金、特色小镇、融资租赁、金交所等等，而资金来源也包括金融机构表内贷款、表外贷款、保理、票据、保函、金交所、资管计划等等，且多涉及明股实债、抽屉协议、承诺回购等违规方式。

　　我国在2017年7月的中央政治局会议中第一次提及“地方政府隐性债务”，在随后的政策文件中，所控制的地方政府债务也多指隐性债务。2018年4月18日，审计署发布了《2017年第四季度国家重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计结果公告》，称我国5个省的6个市县通过违规出具承诺函、融资租赁、签订工程类政府购买服务协议等方式变相举债，形成政府隐性债务154.22亿元。这是国家审计机构第一次公布政府隐性债务的具体数字，但也只是揭露了规模巨大的政府隐性债务的冰山一角。

　　隐性债务主要集中于市县级，主要是因为这些地方政府无法通过发行地方债来进行融资，因此只能通过城投债和隐性债务的方式来筹集资金。《中国金融稳定报告（2018）》也印证了我们这一结论。

　　（二）根据偿债资金来源，显性债务可进一步分为一般债券和专项债券

　　根据2014年43号文（即《关于加强地方政府性债务管理的意见》）的规定，地方政府债务分为一般债务和专项债务两类，其中一般债务和专项债务规模均纳入限额管理和全口径预算管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准，分地区限额由财政部在全国人大或其常委会批准的地方政府债务规模内根据各地区债务风险、财力状况等因素测算并报国务院批准。所谓地方政府专项债券，具体是指地方政府基于特定的项目发行、并以该项目对应的政府性基金或专项收入作为还本付息来源的债券。

　　一般债券和专项债券的区别在于地方政府一般债券主要以一般公共预算收入作为还本付息来源，而地方政府专项债券则主要以特定项目的政府性基金或专项收入作为还本付息来源。与其相对应，一般债务收支需纳入一般公共预算管理，专项债务收支则需纳入政府性基金预算管理。

　　现阶段一般债券规模达到近11万亿元，期限有1年、3年、5年、7年、10年、15年和20年。而专项债券期限有1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年和20年，其规模也达到近10万亿元。目前专项债券主要有三类，分别为普通专项债券、始于2014年的财政部专项债券和始于2015年的发改委专项债券。其中，

　　财政部地方政府专项债券目前已有土地储备专项债券、收费公路专项债券、轨道交通专项债券、棚户区改造专项债券、教育项目专项债券、公办高等学校专项债券、水资源配置工程专项债券、乡村振兴专项债券等8大类，合计共669只债券，规模也已经达到1.7万亿元左右。

　　而发改委专项债券目前共有养老产业专项债券、战略性新兴产业专项债券、城市停车场建设专项债券、城市地下综合管廊建设专项债券、配电网建设改造专项债券以及双创孵化专项债券，合计共281只债券，规模达到3001亿元。

　　（三）根据募集资金用途，显性债务进一步分为新增债券和置换债券

　　如果按照募集资金用途来划分，还可以将地方政府显性债务划划分为新增债券和置换债券，其中新增债券主要用于新的项目投资，置换债券则主要用于置换存量债务，且置换专项债券还可进一步划分为定向置换和非定向置换，即所谓的再融资专项债（通俗来讲即为借新还旧）。

　　2015年我国正式启动地方债置换工作，当年便发行置换债券规模3.2万亿元，经过近4年的发展，目前置换债券规模也已突破14万亿元。特别是2015年5月12日，财政部、央行、银监会联合发布文件（《关于2015年采用定向承销方式发行地方政府债券有关事宜的通知》，明确2015年地方政府在财政部下达的存量置换债券限额内采用定向承销方式发行一定额度地方债，5月18日江苏省率先发行522亿元地方债（308亿元为置换债券），正式拉开地方政府置换债券的序幕。

　　三、地方政府专项债券问题剖析：发行规模大幅攀升

　　专项债券不仅起到置换存量债务的功能，在某种程度上和货币政策中的定向降准起到类似的功能。

　　（一）相关政策文件汇总

　　2014年国务院印发43号文，提出地方政府举债采取政府债券方式，没有收益的公益性事业发展由地方政府发行一般债券融资，有一定收益的由地方政府通过发行专项债券融资。截止目前已有8部政策文件对地方政府专项债券进行了规范，相继推出了8类项目收益专项债券。

　　（二）地方政府专项债券的主要动力和不足

　　1、主要动力：使地方政府债务显性化和市场化、规范地方政府举债融资机制

　　我们认为主要有以下几个动力和原因：

　　第一，比较官方的表述是有利于缓解地方财政紧张情况，通过府专项债券来增强地方政府的投融资能力，提升地方政府推动经济增长的能力。特别是通过项目收益专项债券，能够使地方政府在举债的同时达到专款专用的目的，有利于规范地方政府融资机制，更易监测地方政府的债务水平和风险水平。

　　第二，为了使地方政府债务显性化和市场化，加强地方政府债务管理。现在比较明确的是，政策层面比较鼓励地方政府债券这一显性融资方式，而对于隐性债务则给予严厉管控，同时对于地方政府融资平台的政策约束也体现出明显的周期性特征。

　　第三，地方政府专项债券不仅属于显性债务，还属于利率债，投资者的利息收入可以免征所得税和增值税，且其发行成本通常也较地方政府的传统融资方式更低，再加上政策性利差空间的存在，使得地方政府专项债券的投资价值大幅提升、发行难度也明显下降。

　　第四，地方政府专项债券虽然是专项用途且融资项目自求平衡，但实际上还是由政府兜底的功能在，特别是对于项目收益债而言，在起始阶段不盈利的情况下，一般情况下地方政府专项债券只是解决其中一定比例的资金来源（例如我国的第二单轨道交通专项债券发行了18亿元只是武汉地铁集团60%的资金来源）。

　　2、主要不足：市场化程度还不够

　　第一，专项债券由于可以和特定的项目一一对应，便会有对应的资产、收益、现金流等信息，因此在定价上便会公允一些。尽管政策层面已经在逐步引导，但是现在我国依然存在专项债和一般债有所混淆、专项债的具体项目混同等问题。

　　第二，投资者不够丰富，流动性有所欠缺，也即二级市场尚未真正发展起来，也没有能够充分发挥信用评级、信息披露、市场化定价等市场机制激励约束作用，使得现阶段的地方债专项投资更多依赖所谓政策性价差的支撑。

　　同时，除以上两个不足外，地方政府专项债券还存在定位不清（如专项债券的发行统一以省级政府作为主体、无法区分省本级和其它市县级的主体信用情况）等不足。考虑到目前投资主体以商业银行为主，意味着相当于是变相通过银行授信方式对地方政府提供了融资，后续的风险如果被释放，将进一步向商业银行进行转移，使商业银行背负一定的压力。

　　但是无论地方政府专项债券目前存在哪些不足，我们仍然应该看到地方政府后续通过专项债券的方式进行融资是趋势，毕竟对于政府而言，这是最为透明的显性融资方式。尽管2015年刚刚产生，但后续的每年发行额度几乎均是跨越式增长，2015-2019年四年的发行额度分别为0.10万亿元、0.40万亿元、0.80万亿元、1.35万亿元和2.15万亿元，足以说明高层对地方政府专项债券的重视。特别是在经济下行不断加大、外围环境异常复杂的情况下，地方政府专项债券备受期待。

　　四、地方政府融资平台：现阶段满足合理融资需求

　　目前我国共有11567家地方政府融资平台公司，地方融资平台在过去很长一段时期内一直承担替地方政府融资的职责，不仅可以发行债券，还可以从银行获得贷款、从金融机构获得非标融资等等，而且地方政府融资平台的主体也遍布省级、地市级、县级甚至以下。

　　（一）就其中的11002家进行归类汇总发现，发现仅有2264家属于省级信用（包括省会、单列市级别），占比不到1/5。而有6175家为地市级信用，占比约为56%左右，另有超过20%为县级信用。

　　（二）浙江省以1490家地方融资平台高居首位，排在第二位的四川省仅有780家，排在第三位和第四位的江苏省和广东省分别有750家和710家。

　　（三）应该说，现阶段超过1万多家的地方政府融资平台有点像之前的信托行业情形，必然会面临比较严厉的整顿，比如参照信托公司和地方金融资产管理公司等，通过兼并重组等方式减少各省市融资平台数量等等。

　　（四）由于融资平台在某种程度上也属于国有企业，推动融资平台通过第三方担保抵押、“债贷组合”、成立融资担保基金等方式进行债务融资增信以及通过PPP模式引入社会资本、为融资平台提供资金也是推动融资平台转型的主要方式。

　　五、地方政府债务负担问题说明

　　（一）31省市地区未来三年需兑付债券金额：部分地方偿债压力较大

　　我们统计了2019-2021年期间，31个省市需要兑付的政府债券和城投债券金额（不包括其它隐性债务），并计算出与其财政收入的比率。全国平均水平来看，2019年需偿还债券金额占公共财政收入比、2019-2021年需偿还债券金额占公共财政收入比以及公共财政收入占GDP的比例分别为28.69%、101.06%和12.13%。其中，2019年、2020年、2021年全国31个省市需偿还债券（含地方政府债和城投债）的金额分别为3.18万亿、3.45万亿和4.57万亿。考虑到这里并没有将隐性债务纳入，因此实际压力可能会要大很多。

　　1、2019年需偿还债券金额占公共财政收入的比例在40%以上的省市地区分别为湖南（62.58%）、江苏（59.12%）、陕西（58.45%）、云南（54.97%）、青海（52.13%）、重庆（51.55%）、贵州（46.27%）、广西（44.39%）、天津（43.28%）、四川（40.21%）等十个。

　　2、未来三年债券偿还金额占其最新公共财政收入的比例较高的地区分别为贵州（249.13%）、湖南（202.39%）、云南（197%）、青海（187.47%）、重庆（185.10%）、江苏（177.81%）、陕西（160.19%）、广西（159.52%）、天津（153.27%）、四川（146.19%）、甘肃（134.41%）、内蒙古（132.42%）、湖北（128.56%）等。

　　3、公共财政收入占其GDP的比例低于10%的省市主要有江苏、湖南、陕西、湖北、河南、河北、福建、广西和青海。

　　4、目前我国显性债务规模接近27万亿元，即便按照1：1，地方政府隐性债务规模也有近30万亿元，因此整体上看地方政府债务规模超过50万亿应该问题不大，但考虑到90万亿的国内生产总值目前仅有11万亿的公共财政收入，地方政府的债务负担率可想而知。

　　（二）382个地区的目前存量债券余额与财政收入：大多只能通过借新还旧或置换的形式来偿债

　　虽然很多地区的财政收入能够覆盖掉未来三年的债券资金支出，但如果从存量债券余额占其财政收入的比例来看，则压力体现得非常明显。由于仅省、省会、计划单列市具备发行地方政府债的资格，因此其余地区的融资多数仅能通过城投平台发债，也导致现阶段很多地区的债券余额占财政收入的比例较高，多数只能通过借新还旧或置换的形式来偿债。因此，从这个角度来看，保持融资成本在低位对于解决地方政府债务问题是非常有必要的。

　　截止目前，共有117个省市地区的存量债券余额超过其财政收入，14个地区的存量债券余额超过其财政收入的10倍以上。 

责任编辑：张恒星 SF142