央行陈雨露：全面深化人民银行内审工作

　　作者 中国人民银行副行长

　　新时代人民银行内审工作的职责和定位

　　人民银行内审部门自1998年成立以来，深入开展各类审计，切实履行内部监督职能，促进人民银行系统各级机构完善管理和规范履职。党的十九大和十九届三中全会作出了改革审计管理体制的重大决策部署，党中央成立了审计委员会，进一步加强党对审计工作的集中统一领导。新时代、新形势赋予了人民银行内审工作新的职责和新的任务。 

　　内部审计是党集中统一领导下的审计监督体系的有机组成部分。2018年5月23日，习近平总书记在中央审计委员会第一次会议上强调，要“做到应审尽审、凡审必严、严肃问责，努力构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系，更好发挥审计在党和国家监督体系中的作用”，同时要求“加强对内审工作的指导和监督，充分调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力”。为贯彻落实党中央关于审计全覆盖的要求，人民银行内部审计要充分发挥熟悉业务、了解风险的优势，对各级行和直属单位开展全面审计，成为审计监督体系的有机补充力量。根据2018年1月颁布的《审计署关于内部审计工作的规定》（审计署令第11号），对国家机关三级以下单位的审计中，内部审计发现且已经纠正的问题不再反映。这项规定既体现了国家审计对内部审计的信任，也调动了内部审计的积极性和主动性。

　　内部审计是人民银行治理结构中的内生免疫机制。习近平总书记强调，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。人民银行党委始终高度重视发挥内部审计的监督职能，注重内部审计发现问题的整改，把内部审计作为自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要手段。人民银行业务运行和管理中的风险是客观存在的，这就需要内部审计的内生免疫机制发挥其独特的预防、揭示和抵御功能，查找风险隐患，反映真实情况，揭示并推动问题的及时有效解决，从而实现强化廉政建设、改进内部管理、规范对外履职的目标。

　　内部审计是增强人民银行履职能力的重要促进力量。人民银行党委高度重视内部审计在健全体制机制中的作用，并发挥内部审计在矩阵管理模式下各专业委员会的作用。内部审计在传统的监督检查和查错纠弊等职责之外，越来越多地履行评价、建议职责，根据审计掌握的情况，对产生问题的原因，从个别到一般、从局部到全局、从苗头到趋势、从微观到宏观进行深层次分析，并对改进和完善工作提出建议，包括在内部审计报告中提出整改意见、提供审计咨询服务、为制定和修订各项业务管理制度提供参考意见、参与相关专业委员会有关工作等，通过促进健全制度、完善体制、规范机制来促进人民银行履职能力的提高。

　　新时代内审工作履职的重点

　　为落实新发展理念，全面深入贯彻落实中央审计委员会第一次会议精神，对照中央提出的政治要求和工作标准，今年4月人民银行党委提出了全面深化内审工作的指导意见，不断推动内审工作实现高质量发展，更好地发挥内审在人民银行防范风险和高效履职中的作用。

　　一是着力开展重大政策措施贯彻落实情况审计。当前，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键期。做好政策跟踪审计，推动重大政策措施在人民银行得到切实执行，是人民银行内审工作的首要任务。具体来说，就是要密切关注党的十九大提出的“防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治”三大攻坚战以及第五次全国金融工作会议提出的服务实体经济、防控金融风险、深化金融改革三大任务在人民银行履职范围内的贯彻落实情况。要全面、客观地监督和评价上述政策的执行效果，特别是研究分析政策执行的“最后一公里”，真正深入基层和群众，获取最原始和最真实的信息，切忌走马观花、人云亦云和教条主义。要进一步深入探索政策跟踪审计的内容和方式，重点关注政策目标的实现程度，注重揭示金融风险隐患，提高审计建议的针对性、科学性和建设性。

　　二是深入开展预算管理审计。党的十九大报告提出，要建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理的要求。全面实施预算绩效管理，是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，也是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，更是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。人民银行深刻认识到党中央、国务院关于全面实施预算绩效管理重大部署的意义和要求，自觉将绩效审计作为深化预算管理审计的一个重点，结合部门预算管理实际开展审计，关注预算分配标准的科学性、预算与需求的匹配度、支出进度的合理性、采购和基建类经济活动的效益性，持续推进科学有效、合法合规地实施预算绩效管理。在推进绩效审计的同时，预算管理审计要继续关注合规性问题，紧盯中央八项规定精神和全面从严治党有关要求的落实情况，加强基本支出、项目支出、业务专项资金的审计，加强采购、合同、资产、基本建设等经济活动管理的审计，严防超范围、超标准支出，牢牢守住纪律红线和政策底线。

　　三是提高领导干部经济责任审计的主动性和时效性。领导干部经济责任审计是重要的审计类型，不仅监督人民银行各级领导干部守规、守纪、守法、尽责，对促进权力规范运行、促进反腐倡廉也有重要意义。内审部门自成立以来，就开始开展领导干部经济责任审计，在强化全系统领导干部监督管理、贯彻落实中央八项规定精神等方面发挥了重要作用。下一步深化领导干部经济责任审计，一方面要丰富审计内容，按照中办、国办印发的《党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，结合人民银行新“三定”方案，重新梳理涉及公共资金、公共资产和公共资源的分配、管理和使用的事项，以及涉及影响人民银行声誉的风险事项，适当增加审计内容。另一方面要调整审计规划，统筹协调，逐步由离任审计为主过渡到任中审计为主，提高工作的主动性和时效性，有效发挥经济责任审计的预防和警示作用。经济责任审计应当起到“审计一点、触动一片”的效果，要有效利用审计成果，及时总结归纳存在的问题，形成经济责任风险提示清单，促进人民银行系统各级领导干部整体提高依法依规履职尽责的能力。

　　四是扩大依法行政审计覆盖面。近年来，人民银行在重要金融基础设施建设、人民币发行、支付体系建设、经理国库、金融科技、反洗钱、征信管理、消费者权益保护等金融服务领域的工作任务日益繁重，社会各方对人民银行履职规范程度和成效的关注度、期望值越来越高。党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》以来，人民银行将依法行政事项作为审计重点，实行常态化监督。下一步要结合人民银行职能调整，扩大审计覆盖范围，逐步实现对人民银行主要金融服务领域的审计全覆盖。传统金融服务领域的审计相对比较成熟，要根据业务发展的趋势不断完善审计方案，注重分析问题成因，从根本上增强防范履职风险的能力。要适当对外延伸，从管理对象和服务对象的角度查找自身问题，不断提升依法行政能力和依法履职水平。

　　五是深化信息技术审计。中央审计委员会第一次会议明确提出“科技强审”的新要求。以信息化为重要内容的科技革命，不断推动改变人民银行履职的方式方法，越来越多的信息系统和数据库成为重要金融基础设施，很多业务管理中的控制环节也由手工操作发展到系统自动识别。这些变化，客观上要求不断加强审计信息化建设，跟上时代快速发展的步伐。深化信息技术审计，要不断提高审计的规范化、标准化水平，持续围绕人民银行信息系统重大风险、重要业务应用系统和科技领域重点工作开展审计，特别是要加强对重要业务系统连续性的审计，促进重要金融基础设施安全稳定运行。同时，要推动信息技术与审计工作的有机融合，利用好信息化工具开展审计，深耕数据分析挖掘，不断丰富审计模型，拓展非现场审计业务领域，并探索建立连续监督与审计核查相结合的审计工作新模式。要把握数据分析技术的发展方向，在全系统推广数据分析技术，加强非结构化数据审计分析研究，编制内审数据接口规范，开发内审接口程序。

　　六是探索开展内部控制监督评价。内部控制是保障组织权力规范有序、科学高效运行的有效手段，也是组织目标实现的长效保障机制。内部控制包括控制环境、风险评估、控制活动、信息沟通和内部监督五大要素。内部审计既是“内部监督”这一要素的重要组成部分，也可以通过监督来改善控制环境、参与风险评估、关注控制活动、强化信息沟通。要通过各类专项审计、内部控制报告编制、内部控制自我评估、座谈、调查、非现场分析等方式，促进人民银行内部控制持续改进。要着重对资金、资产、资源和各项经济活动开展内部控制监督评价，提示内部控制缺陷和薄弱环节，提出改进建议，促进各类经济活动领域建立健全分事行权、分岗设权、分级授权、定期轮岗机制，有效防范财务风险和预防腐败。要逐步拓展内部控制监督评价范围，对重要业务领域、决策程序、行政许可与执法程序中制衡机制提出改进建议，促进内部权力规范运行，防止权力滥用。

　　七是充分发挥风险管理监督评价第三道防线的作用。中央银行的性质决定了风险管理尤为重要，多数中央银行建立了风险管理框架，并将内部审计作为其中的重要环节。人民银行历来注重强化风险管理意识，不仅强化业务部门的风险管理职责，也要求内审部门以风险为导向开展各类审计项目。但随着履职环境的变化和业务范围的扩展，风险管理监督评价工作仍然任重道远。要继续在各业务领域专项审计中关注重大风险防控情况，促进各项内控制度落实执行。要持续开展风险评估，重点识别影响履职目标实现的高风险和新形势、新业务开展带来的新风险，建立起一个横向到边、纵向到底的风险评估矩阵，并根据风险评估结果科学制定审计计划、合理配置审计资源，实现风险引导审计、审计关注风险。要探索对单位整体风险管理情况的监督评价，研究监督评价的内容范围、方式方法，发挥好内部审计在风险管理中的第三道防线作用。

　　八是持续扩大审计结果运用。审计署2018年修订的《关于内部审计的规定》的一个重点是压实了整改责任，明确被审计单位主要负责人为整改第一责任人，内审部门协助本单位主要负责人督促落实审计发现问题的整改工作，整改不力、屡审屡犯的单位责任人应进行处理。人民银行党委始终高度重视内审发现问题的整改，将整改作为改进内审工作质量的关键措施和提升人民银行履职水平的重要抓手，在深化内审工作的指导意见中，专门对各级行、各直属企事业单位党委以及内审部门、业务主管部门在问题整改中的职责进行规范，以期建立“党委全面抓、部门具体抓、全员齐参与”的风险防控长效机制。今后要进一步健全审计发现问题整改机制，深挖问题根源，研究整改措施，确保整改到位。内审部门要继续加大通报、风险提示、后续审计力度；与纪检监察、巡视、组织人事等内外部监督部门建立信息共享、结果共用、重要事项共同实施、问题整改问责共同落实等工作机制。要发挥业务主管部门在审计整改中的作用，通过完善内部控制、加强风险管理的措施推动源头整改，力争在制度层面筑牢风险防控的堤坝。

　　切实加强内审人才和队伍建设

　　全面深化人民银行内审工作是一项系统性工程，也是一个长期实践的过程，内审队伍建设尤为关键。要按照中央审计委员会第一次会议提出的要求，以党的政治建设为统领，以审计精神立身，以创新规范立业，以自身建设立信，把人民银行内审干部打造成一支信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化的队伍，不断夯实人民银行内审事业的基础。

　　一是强化政治建设。要以政治建设为统领，树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，自觉在思想上、政治上、行动上同以习近平总书记为核心的党中央保持高度一致，坚定落实党中央对审计工作的部署和政治要求。要增强深化内审工作的紧迫感、责任感和使命感，直面问题和挑战，采取务实有效的措施，扎实向前推进工作。要严格遵守中央八项规定精神，严格执行《廉洁自律准则》，做到“打铁还需自身硬”。

　　二是强化能力建设。要在熟练掌握审计专业知识的同时，一专多能，密切跟踪重大政策措施的新变化和新要求，深入了解人民银行各项工作的思路和进展，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作，为开展相关审计做好知识储备、能力储备和心理准备。要坚持终身学习，增强宏观意识，把人民银行工作放在改革发展大的履职环境下去监督评价，不仅要能发现问题，更要善于研究问题和提出解决问题的建议，防止僵化地对照条文规范。

　　三是强化作风建设。要有强烈的责任意识，敢于担当，敢于碰硬，敢于发现揭示问题，敢于督促落实整改。要坚持用事实和数据说话，时刻保持谦虚谨慎，维护内审职业的权威性和可信度。在对人民银行各个业务领域开展审计监督的同时，也要梳理排查内审工作中存在的风险隐患，推进内审工作全程可追溯、可问责。要发扬工匠精神，把严谨、耐心、专注、坚持、敬业的精神贯穿到每一个审计项目中，精益求精，打造精品。

责任编辑：张译文