2017年电力体制改革有望进入第二轮爆发期

　　文/王秀强 （微信公号：能源观察energyobservation）

　　在电力供给侧改革、中央与地方强力推进、电改红利释放三个因素驱动下，2017年电力体制改革有望进入第二轮爆发期。

　　在政府工作报告的万字长文中，特别提到深化电力行业混合所有制改革、“抓好”电力体制改革。电力体制改革是中国经济体制改革的核心，更是中央政府强力推进的工作，也是最具有条件突破的环节。

　　新一轮电改自2015年推进已届满两年。两年间，改革从政策出台到局部试点，再到配套文件落地、大刀阔斧全面推进，改革进程超出电力行业和资本市场预期。

　　当前，全国已有23个省启动电力体制综改试点、33家电力交易机构注册成立、31个省级电网输配电价改革全面覆盖、6400家售电公司成立、电力市场化交易突破1万亿千瓦时、105家增量配网改革启动。

　　在电力供给侧改革、中央与地方强力推进、电改红利释放三个因素驱动下，2017年电力体制改革有望进入第二轮爆发期。

　　一、电改是供给侧改革的主要途径

　　供给侧改革是当前和今后一段时期全国经济工作的主线，改革目的是剔除无效供给，改造传统落后的供给，增加有效供给。2017年政府工作报告也提出“必须把改善供给侧结构作为主攻方向”。从改革的本意看，电改与供给侧改革的内涵一脉相承，前者是电力供给侧改革的重要方法。

　　供给侧结构性改革包括三个方面：一是劳动力、资本、技术等生产要素的有效配置；二是产品有效供给和优质供给改革；三是包括体制机制改革、资源产权改革等在内制度供给改革。

　　从供给侧改革的三个维度分析，电改是制度改革的重要手段，目的是还原电力商品属性、建立自由竞争的电力市场；改革可以创造优质优价的电力产品和电力服务，交叉补贴、政府基金、备用容量费等隐性成本透明化；从优化生产要素配置角度看，电改实际是通过市场化手段加速存量低效产能（如30万千瓦以下煤电机组）退出，扩大高质量电力供给市场规模和市占率。

　　这一点与行政手段去产能相辅相成。按照政府工作安排，今年“要淘汰、停建、缓建煤电产能5000万千瓦以上，以防范化解煤电产能过剩风险，提高煤电行业效率，为清洁能源发展腾空间。”5000万千瓦装机主要停建、缓建煤电项目，根据我们统计，“十三五”期间停建、缓建煤电装机规模在1.6亿千瓦左右。

　　二、中央与地方政府高规格推动电改

　　从改革的推进方式看，新一轮电改由中央自上而下与地方自下而上共同驱动。中央政府是改革的主推手，地方政府则是改革试点的操盘手。从电改“9号文”出台的历程和规格上足见改革“极端重要”，改革文件自2013年起草至最终出台历时两年，由中央政治局常委会和国务院常务会议分别审议，以中共中央、国务院文件联合印发，近年来有此规格的改革事项少之又少。

　　资料来源：华创证券

　　与2002年改革方案不同，新一轮改革由中共中央与国务院联合出台指导意见（2015年电改9号文为《关于进一步深化电力体制改革的若干意见》），而非电力体制改革具体方案（2002年电改5号文为《电力体制改革方案》）。从政府公文的发文方式可以看出，两次改革背后的操作路径大不相同，2002年电改明确具体路线图和操作方法，按部就班、分批次执行即可；新一轮电改需要一系列配套文件对指导意见细化，并对地方改革试点不设限制，凡是改革积极性高、有试点意愿的地区均允许开展试点。

　　在这样的原则之下，截止2016年底全国共有23省加入电力体制综合改革行列，尤其是广东、云南、重庆、江苏等主要区域电力体制改革推进节奏领先全国。

　　从中央政府层面而言，目前参与推动电改的部门主要包括国家发改委（体改司、经济运行局、价格司），国家能源局（法改司、电力司、市场司），工信部，财政部，环保部，国资委等，同时国家层面也已组建电力体制改革部级联席小组，统筹协调改革工作。

　　发改委、能源局是本轮改革的主要牵头部门，也是行政体制改革的主要对象。其内部主要参与改革的司局态度积极，尤其是价格司在经过一轮人事变动后积极支持改革；国家能源局市场司的前身是电监会市场监管司，是电力市场化建设的倡导者和践行者，对于他们而言只有形成真正的电力市场方可避免“无事可监、无市可监”的尴尬。

　　电改提速的另一个推手是：中央改革办督察组。中央改革办代表的是中央和国家的意志，是“中央全面深化改革领导小组”的办事机构，设在中央政策研究室，由中央政治局委员、中央政研室主任王沪宁兼任中央改革办主任，国家发改委副主任穆虹、中央政研室副主任潘盛洲任专职副主任。

　　自去年6月以来，中央改革办督察组在电改方面频频出手。中央改革办先后赴国家电网、山东、山西、国电等部门和企业调研，一方面听取各方对电改的意见和建议，另一方面传达中央对电改意见。

　　中央改革办督查组为改革快速推进提供了自上而下的驱动力。在电力行业内，中央督察组的意见广为流传——凡事中央政府牵头推进的牵引性、关键性改革举措（交易机构组建、新增配电放开、区域市场建设等），要一竿子插到底，不给利益相关方讨价还价的余地。

　　基于中央对改革的强硬态度，改革涉及的多个主体包括地方政府、电网公司、发用电企业对改革持积极主动态度。尤其是发改委对电网输配成本的核算取得突破进展，这是电力市场交易扩围的基础。

　　2015年国家发改委在蒙西、安徽、湖北、宁夏、云南、贵州6个省级电网先行开展输配电价改革试点，并公布各省输配电价；近期第二批12个省级电网（北京、天津、冀南、冀北、山西、陕西、江西、湖南、四川、重庆、广东、广西）输配电价也将公布；第三批试点省份已基本完成成本监审，今年6月底前全面完成首轮省级电网输配电价改革试点。

　　三、电改“降价效应”驱动电力交易规模扩围

　　在电力和能源产品供大于求的背景下，电改可以带来电力产品价格的下降。这也是地方政府、工商业用户、售电公司乐于参与、主动参与的主要条件。根据国家发改委统计，2016年全国包括直接交易在内的市场化交易电量突破1万亿千瓦时，为用户节约电费超过573亿元。其中，备受关注的广东电力市场去年让利15亿元左右。

　　在经济下行压力之下，“降电价、降成本”不是电改的目标，却是中央政府、地方政府和企业的核心诉求，预计年内各省电力市场化交易规模将大幅增加。

　　从国家层面看，2016年8月国务院下发《降低实体经济企业成本工作方案》，方案提出“经过1—2年努力，降低实体经济企业成本工作取得初步成效，3年左右使实体经济企业综合成本合理下降，盈利能力较为明显增强”，2017年3月底前对改革措施和成效做评估，从时间表看今年是降低工商业用电、工业用气价格的攻坚之年。

　　从实际操作层面上看，国内上一轮电改及国外电改的成功经验为本轮改革深化提供了基础，改革不是无本之木、无源之水。

　　当然，改革推进的有利条件客观存在，不利于因素同样存在。如，电改与国企改革一脉相承，国企改革推进的深度决定电改的成败；改革触动发电、输电、用电多个环节利益，利益博弈需要更长时间去完成；本轮改革并没有制定明确的时间表，改革是一场长跑，在漫长的改革进程中，内外驱动力可能会逐渐削弱；煤价高涨为本次改革制造了障碍，发电企业让利降价的空间收窄；新增售电公司商业模式尚不明晰。

　　(本文作者介绍：华创证券能源电力研究员，原21世纪经济报道资深记者。微信公共号：能源观察（Enenrgyobservation）)