大部分规划和文件规定不是真正的产业政策

　　文/新浪财经能见派(nengjianpai)专栏作家 张树伟

　　基于我国能源行业现状，相比于纠正市场失灵，以及更加细致审慎的进行产业政策设计而言，如何减少政府对市场的过度扭曲，特别是限制竞争与组织市场的冲动，还市场主体以独立决策权，仍旧是重要并且迫切的。

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　　基于“市场失灵——政府介入”的基本方法论范式，要不要有产业政策的答案似乎是肯定的。

　　以能源行业为例。相对于其他行业，能源领域各种安全、环境、社会公共目标交织，竞争程度更加有限。

　　但，目前国内能源领域广泛存在的政府干预(以政府规划、通知、规定为主要形式)，是否属于产业政策范畴，其实还值得商榷。探讨应该如何改造似乎更有价值。

　　中国大部分能源规划与文件规定不是产业政策

　　过去的能源规划与政府对行业的“指导”与管控(通常以政府规定或者通知的形式)，经过很多年的发展，形成了自身的一套方法论，甚至是语言范式与修辞。

　　典型的就是对各种电源发展的抽象形容词界定(比如煤炭要优化、这个要大力、那个要积极、其他要审慎)、对地区与能源品种的所谓“定位”(比如能源基地建设)，对给定需求的供给方案的安排(比如2020年需求是个多大的“盘子”)与控制。落实到具体的工作层面，那么就是各种能源项目的结构、布局与时序等。

　　这种范式很像“战场指挥官”或者“交通警察”，具有“振臂一呼、应者云集”的本领，所以也有“全国一盘棋”一说，而缺乏作为集体目标所必须的机制去激励相容的实现。

　　这些内容在笔者看来，似乎并不属于产业政策的范畴，而是试图在组织或者控制市场，取消独立市场主体的决策权，伴随着巨大的扭曲与缺乏足够依据的干预。它可能存在着多种问题。

　　问题之一，政府设计可能与相关利益群体的激励严重不相容。

　　没有地区与能源品种甘愿被“定位”为限制发展区，煤炭也不会愿意被“定位”为“落后的能源”。这也是形容词之所以抽象的原因。

　　如果没有对规划过程中各种利益集团潜在的“利益冲突”(critical competing interest)的有效考量，那么规划就无法得到预期的结果。

　　不考虑这种利益冲突，规划执行必须遇到强烈的反弹，变成“墙上挂挂”。目前，多数能源项目的审批职权已经下放到省政府层面，对于各地方寻找适合自身的电力供应成本更低的方式，具有积极作用。

　　问题之二，规划目标与行动的正当性，不具有明确价值标准。

　　典型的就是“能源基地”的设计。

　　成为“能源基地”与正常的地区经济发展与贸易相比，有任何区别？

　　战争是存在各种基地的，比如“粮草基地”，“能源基地”，那是因为战争具有唯一的价值标准——前线取胜。前线取胜意味着一切，如果失败了，那么所有的投入就全打了水漂。所以，保证前线成为了唯一的追求目标。

　　但是经济的发展显然不是这样，经济发展讲究的是质量、效率与发挥各个地区的比较优势。能源富集地区发展能源产业是禀赋优势。

　　一个地区不需要成为另外一个地区的“基地”。一个地区即使需要通过大量的进口与调入满足自身的能源需求，也不需要并且在道义上也不能把任何其他地区变成“基地”。

　　此外，通过说明政策的有效性，从而论证政策合理性的做法仍大量存在。

　　政策的合理性(比如，任何政策都是有成本的，政策的合理性不在于是否有效，有收益，而在于是否收益大过了政策成本)、合法性(无追溯、刑罚对应、奖罚适当等)的论证仍旧在很大程度上缺失。

　　问题之三，规划面临不确定性的宏观经济环境，设定不具有时空稳定性。

　　比如，因为水电能减排、发电成本低(并不必然意味着用电成本低，比如外送2000公里)，所以是“好”的；“好”的就要“积极发展”；积极发展意味着克服各种困难也要大力开发、使用。

　　在这种思维方式的作用下，很容易对“好”的奖励过度，而对所谓“坏”的惩罚过度。这本质上是对连续问题的“二值简化”，产生了结论与逻辑上的错误。

　　再如，对处于学习阶段的风电、光伏的支持力度下降的设计(补贴的理由在于下降潜力，这具有充分的理论依据)，完全不体现除了时间之外的其他任何变量，在短期内就会与现实的发展出现不一致，而导致执行困难。

　　如何消灭“战场指挥官”型的规制范式？

　　要消灭这种“战场指挥官”的产业规制范式，以下的工作似乎是必须的：

　　明确规划的编制范围。

　　完全市场竞争领域的规划没有必要。只有存在外部性的领域才需要编制规划，包括负的外部性与正的外部性。

　　前者比如，大气污染的不同区域间的联防联控，以及世界各国对各方面影响巨大的大水电与核电项目的政府审批控制；后一个比如，电网/油气管网的主干网走向设计与连通等。这将有利于形成一个更加规范与更大的市场，促进市场的公平竞争。

　　显性处理不确定性。

　　从全社会与政府公共政策视角，“2020年的电力需求是多少”，这甚至就不是一个正确的问题(当然，对市场中的企业，这是有意义的，因为企业的投资决策，需要选择并承担风险。这属于视角不同范式不同的问题)。

　　能源与经济系统都是开放的系统，人们的行动与政策的作用永远会导致完全不同的结果。

　　这个系统不具有可预测性，而具有可塑造性。这种不确定性需要显性处理，建立更具有弹性的发展适应体系。

　　制定更有弹性的目标与政策。

　　无论从哪个角度而言，“总量控制型”为代表的“命令-控制型”政策都是差政策，不具有随时间与信息增加而调整的灵活性，不具有合理的政策工具来实现与严格对应，很容易一刀切，不易操作或者操作过度。

　　结构性政策与强度型政策更好，但是要解决“连续区间”上设定的问题。

　　有了这些改变，有望进一步建立规划的“非强制性”与公共品属性。通过维护市场开放性的基本特征，实现“通过竞争实现市场平衡与利益划分”的基本功能，从“社会规划者”范式成为公共品，对能源系统各利益主体的分散决策，提供信息、市场基础设施等协助。

　　市场在此基础上，通过竞争机制，发挥“统筹”、“协调”、“利益分配”的基本功能。

　　而相关的市场设计、运行模拟、目标实现路径等研究工作，将更好的服务于行业发展与企业决策，而不是政府控制。

　　总之，基于我国能源行业现状，相比于纠正市场失灵，以及更加细致审慎的进行产业政策设计而言，如何减少政府对市场的过度扭曲，特别是限制竞争与组织市场的冲动，还市场主体以独立决策权，仍旧是重要并且迫切的。

　　(本文作者介绍：卓尔德(北京)环境研究与咨询首席能源经济师。)