中国重大宏观决策背后的逻辑

　　文/中国经济50人论坛 许善达

　　本文摘自中信出版社新书《中国经济新方位：如何走出增长困境》

　　波动性的下行，也就是说经济走势在很长一段时间内会有波动，但总的趋势是在一个比较长的时期内下行，因此，中国宏观决策发生很大调整。

　　2016 年中央的宏观决策与前几年相比，有许多重大变化。就目前来说，对于经济走势有三种说法：一种说法叫周期性的下行。有人认为，经济下行到某一个周期，就会出现拐点，会继续上行。还有人认为经济上行了以后，可能还要恢复到一个所谓的高速增长。第二种说法叫断崖式的下行。国内外很多学者认为中国经济处在危机前夜，可能会突然下行到一个非常低的增长速度。

　　但是 2015 年的中央经济工作会议在对中国经济走势进行判断时，并没有接受前两种说法，而是提出了第三种说法：波动性的下行。也就是说经济走势在很长一段时间内会有波动，但总的趋势是在一个比较长的时期内下行。这是决策层一个全新的判断，是影响我们对各方面宏观政策决策的前提，因为如果决策层认为经济具有长期的波动性，且总的趋势是往下走，那么很多政策就会因为这个判断而做出一些和以前不一样的调整。

　　实际上，在 2008 年全球金融危机爆发时，已经有人提出了这样的看法：经济会面临下行的趋势。当时决策层就采取了以 4 万亿投资为代表的一系列宏观决策，所以 2009~2011 年我国经济处于上行阶段，并维持了一个比较高速增长的态势。但这个态势到了 2011 年、2012年就已经很难再维持下去了，所以宏观决策实际上推迟了下行走势的起点。

　　然而几年以后我们才发现，全世界经济下行的走势是不可逆转的，用这种政策来维持经济发展的走势是不可持续的。因此“一段时间以后就会出现拐点，然后经济就能又恢复到 8% 以上”这样的前景至少在现在所考虑的时期内， 比如说“十三五”规划期间， 是不可能发生的。

　　因为经济下行不可逆转，我们只能缓解下行速度，不可能让它在很短时间内就恢复到上行，特别是恢复到比较高的增长率，因此政府在把握宏观经济的方向上做了一个很大的调整，这里就涉及了我们经常提到的“供给侧” 。有的经济学家不大赞成现在搞供给侧改革，他们认为供给需求不可分离，谈不上说重点搞供给侧。当然这在学术界有各种各样的看法。

　　2008 年“防通胀防过热”为何调整

　　其实金融危机开始的时候，我们国家并不是没有供给方面的问题。2007 年 12 月中央经济工作会议，当时认为全世界包括中国在内流动性过剩，提出了“两防” ： 一是防止通货膨胀，要把通货膨胀抑制在 3%以下；二是防止经济过热。但是到了 2007 年底，世界经济形势出现了经济工作会议准备期间没有预见到的一种经济动态：发达国家的货币流动性不够，因此到了 2008 年 1 月，包括美国、欧洲、日本、英国等发达国家都开始释放流动性。

　　这一动态并没有被很多人注意到，中国也开始出现了外国订单减少的情况。当时这些加工贸易企业的订单主要来自发达国家，而订单减少就成为一个信号，说明发达国家的这种需求已经出现了萎缩，而这种萎缩势必导致中国外需不足。因为当时我国对外出口中 50% 以上都是加工贸易，加工贸易订单减少就说明 2008 年的出口可能会产生问题。这种现象现在已经引起了关注，但是在学术界还是有很大争议。

　　当时包括我在内的一些经济学家就已经提出“两防”需要调整。通货膨胀要抑制到 3%，就要大幅度收紧货币，可是在全世界的货币流动性已经不足的形势下，中国是否应该或者能够大幅度地收紧货币，生产经营情况会出现什么样的状态，这是一个很大的问题。关于是否要调整“两防” ，政协经济委员会内部也出现了不同声音。

　　这个争论一直持续到 2008 年上半年，有的政府部门已经通过对业绩的分析，看到了把通货膨胀控制在 3% 以下的不可能性。因为上半年的通货膨胀率已经达到了 5%，如果全年坚持 3%，就意味着下半年只能是 1%。但很多部门的分析报告已经认为，所谓“下半年 1%，全年 3%”已经不可能实现。这是 7 月初的事情，到了 7 月 20 日左右，党中央研究上半年经济形势时，就决定不再搞“两防”了。而 7 月 20日中共中央政治局会议之后， 《人民日报》刊登了刘鹤的一篇答记者问，里面就披露了为什么不再坚持“两防” 。所以我认为这半年多的宏观政策调整，还算是比较及时的。

　　中国版的“马歇尔计划”未能推行

　　事实上，到了 2008 年 10 月，4 万亿投资的计划就开始实施了：发改委集中批复多个项目、商业银行贷款大幅度增加，货币投放量加大，这些举措才使得 2008 年避免了一次比较激烈的经济下行。其实当时还有其他的建议，比如说所谓的中国版的“马歇尔计划” 。

　　从经济角度考虑，马歇尔计划就是美国人把钱借给别国，让别国来买美国的商品，从而推动美国出口。因为“二战”以后，就美国当时的黄金储备来说，200 亿美元放在国内没有任何用处，只会导致产能严重过剩， 还很可能会发生严重的经济危机。 而欧洲那些国家因为战事，国内恢复的需求非常强烈，于是马歇尔提出，拿出美国 65% 的黄金储备借给其他国家，但只能用来购买美国的产品。所以 1947~1951 年是美国经济发展速度最快的几年。

　　因此，很多学者提出要搞一个中国版的“马歇尔计划” ，因为中国当时的外汇储备中有相当一部分都用来购买美国国债，而美国国债只有零点几的回报，我们也应该拿这笔钱借给一些国家。这些国家虽然没有现实购买力，但是有矿产资源和地理资源，如果我们能够把我们的资金跟他们的资源整合起来，让他们来输入我们的产能，也可以解决中国新的外需。我们把钱借给他们，然后帮助他们开矿、修马路，还可以创造新的财富，因此我们将其命名为“和谐世界计划” 。但是这个意见并没有被采纳， 因为这些国家如果发生政变， 或者出现其他问题，投资的资金风险很大，而投资国内风险则要小得多。

　　提高居民收入比重战略实施困难

　　另外的方案是增加居民收入拉动内需，这意味着降低政府和企业收入比重， 但难度太大。最后还要靠投资撑住经济， 结果加剧产能过剩。当时我国消费也存在问题，改革开放 30 多年来，我们经济增长的速度很快，但居民的消费率一直在下降，所以当时有人提出扩大居民的消费来带动经济增长，但这涉及两个需要解决的问题。第一个问题，居民收入的比重需要增加。虽然也有文件明确表述要提高居民收入占国民收入的比重。但比重不能从天而降，有提高就要有降低，至于是降低政府的还是降低企业的，还是两者都降低，这个问题没有人给出答案。因为这存在两难性，如果降低企业的比重，企业家会认为以后的投资收益会大幅降低；如果降低政府的比重，那是不是就应该减税？

　　如果不进一步明确降低谁的比重，这就说明提高居民收入比重这个战略实施还是有困难的。多年以来，这个目标是在前进之中，但提高的速度很慢。指望居民消费成为经济发展的主要动力，还需要一个相当长的时间， 不能像4万亿投资那样能够即刻带动需求。 所以从投资、消费和外需这三个需求的主要领域来看，当时应对世界金融危机的宏观决策就是先抓住投资，撑住整个经济，其他的再慢慢解决。

　　“一带一路”新战略的提出

　　实践证明，4 万亿投资确实避免了当时的经济危机，但这 4 万亿投资里也出现了问题：我们投资了一些当时产能已经过剩的领域，如钢铁产业、煤炭产业。这些投资快要完成的时候，我国产能过剩的情况不但没有消除反而加剧。虽然到 2012 年我国已经意识到了产能过剩的严重性，但是已经在建的项目不能半途而废，所以 2012 年以后，我们改变了投资方向，只投资比较短缺的领域，但是之前已经建设的项目还得继续，否则损失也很大。

　　不过要完全靠投资来拉动经济增长是不可能的，因此，2012 年以后，我国又提出了对外经济的新战略： “一带一路” 。

　　我认为之所以要采取这样的战略，是因为我国劳动密集型的普通加工贸易已经不能维持，这一批工厂开始纷纷外迁。我国曾经提出努力让湖南、江西、广西去承接广东已经无法经营的加工贸易企业，希望工厂不要迁往越南等地，因为这些省份的土地和劳动力相对便宜，还有很多优惠政策。但这个战略收效甚微，因为国内的物流成本太高，我们的原材料从海外运到广东，接着运到湖南加工，然后再运回去，中间增加的物流成本，不是节约劳动力成本、土地成本或其他成本就能够抵销的。所以，以东莞的加工贸易为代表，很多企业都迁走了。我们再想依赖加工贸易解决出口问题，是不切实际的。

　　如果把“一带一路”战略仅理解为地理概念的话，我认为并不准确，因为我国在非洲、拉丁美洲也做这样的项目。就今天而言，这些项目的核心， 就是我国对其投资， 让对方来接受我们的项目， 达成合作。

　　但这和美国当时的“马歇尔计划”情况不同。当时那些国家除了找美国以外，根本借不到钱，而现在中国地对外投资则有了很多竞争对手，中日竞争印度尼西亚铁路项目就是一个例子。前几年，我国十分注重能源上的对外投资，现在来看，这些投资虽然财务表现不佳，但对于保证能源供应是起了非常重要的作用的。

　　但是如果不走这条路，我国的外需就会萎缩，这会让国内产生极大的压力，产能过剩情况会更加严峻。所以尽管有困难，我国还是要坚定不移地实施这种对外经济的新战略。

　　提高居民收入占国民收入比重，缩小居民收入差距的战略仍然在实施之中，这当然可以促进消费。但是这个战略实施起来速度并不快，而且在认识上还存在很多分歧。比如中国要不要提高最低工资标准？

　　我们的劳动力成本现在是什么状态？有专家说，要降低劳动力的工资来增加投资的收益。劳动力成本过高有三个因素： 冗员、 社保缴费和工资。首先是冗员，企业应该裁减的工人裁减不了，社保体系承接不住，所以只能由企业维持。解决的方法就是减少工作时长，让八个人干五个人的活，所以冗员的工资占了很大一部分。其次是社保，我国社保缴费率按照法定标准是 45%，在全世界比例都是偏高的，与美国相比，我国企业要承担的养老保险缴费率就高出了一倍。但这个不合理之所以存在，主要是因为我国从计划经济延续到市场经济以后，在社会保障制度建立之前，所有职工不交社保，企业也不交社保。结果这些人退休以后领钱时就出现了问题。所以我们在 20 世纪 90 年代末制定社保制度的时候，就定了两个原则：第一，社会保障分省统筹，中央不统筹，因为中央财政没钱；第二，增加缴费率，不但要把自己以后领的钱交上，还得承担以前没有交社保，现在要领钱的人的费用。

　　统计数据证明，企业劳动力成本过高是由于冗员和社保缴费率过高造成的，认为职工工资过高是不符合实际的。我国的劳动力成本高，社保缴费率就是一个重要原因，因为缴费率是按照标准工资来计算的，而经济下行导致很多企业劳动小时减少，工资也相应减少，但是社保缴费率的计费工资不变。

　　在经济下行的时候，这个矛盾表现得格外突出。实际上我国的决策层已经意识到，这个负担对企业和职工而言都偏重，所以 2015 年中央经济工作会议提出了一个任务：要研究社保体系全国统筹、降低社保缴费率。所以在这种情况下，提高居民收入，特别是低收入水准的居民收入，绝不是三五天就可以实现的。

　　“供给侧”与经济下行走势判断有关

　　因此， 从 2012 年党的“十八大”以后， 一直到 2015 年这三年期间，我们基本上还是从投资、消费、外需这三个领域来做文章。但是 2015年底我们对经济走势已经做出了判断，如果仍然只从三个领域来考虑，经济下行的趋势可能会很难遏制，因此我们把工作重点调整到供给侧。所以下行的经济走势和供给侧还是关联的。

　　那么供给侧要做什么？简单地说，就是所谓的“三去一降一补” ：去产能、去杠杆、去库存、降成本、补短板。下面主要谈三个问题：补短板、去库存和去杠杆，第一是补短板，就是把中国有需求且不得不买的东西更多地实行“进口替代” 。我们国家进口的芯片、优质钢材等都是我们“补短板”的主要领域。

　　第二是去库存， 主要涉及两个领域： 第一个领域是房地产。 现在三线、四线城市的房地产库存量很大，一些二线城市的房子也卖不出去，要消化这些过剩房地产，政府就要投入资源。因为政府从房地产开发商中间已经收回了土地使用权的转让费，但是只有把房子卖出去才能收到税费。

　　如果地方政府能够从税费里拿出一部分，用各种办法降低房价，那一定会扩大很多领域的销售，比如电视机、电冰箱、床上用品等，这时候政府还会收回一定的税收。因此我认为在去库存上，核心就是政府要提供各种资源。上海市实施的共有产权房政策是一线、二线、三线、四线城市普遍适用的，其原则就是政府动用国有资本调动居民住房购买力。

　　第二个领域就是农产品，农产品现在出现了一个非常损害社会财富的问题，最典型的就是玉米。我国玉米收购有补贴价格，比进口玉米价格高很多，所以 2015 年农民把生产的玉米全部卖给国家储备，那些玉米两年以后就变成陈化粮，陈化粮就只能做酒精之类。中亚国家的棉花比新疆的棉花要便宜很多，但是我们不进口，因为如果进口了中亚的棉花，新疆的棉花种植就会被摧毁。

　　农产品去库存和“三农”的联系是非常紧密的，因为要去库存就要降低农产品的补贴，但这样一来农民收入就会下降，而我们现在还要增加农民的收入。因此现在的一个办法就是，国家把给农产品补贴的钱砍掉一半，然后用到农民的社会保障上。这样的一个结构调整，不但提高了社会保障水平、增加了农民的收入，还减少了我国收购农产品这种社会财富过剩的损失。

　　第三是去杠杆，现在整个中国的杠杆率是比较高的，包括国家的资产负债表、企业资产负债表和居民资产负债表。当前议论比较多的热点就是债转股， 因为杠杆率降低了， 变成了股票投资， 债务就降低了，那资产负债表马上就可以改善了。当年商业银行债转股就解决了股份制改造问题，当时财政部和央行用 14000 亿元购买商业银行的不良资产， 继而成立了四大公司来处理这些坏账， 银行的资产负债表得到改善，股份制改造上市、赚钱。

　　而钢铁行业代表认为，钢铁领域和商业银行一样，是国家重要的经济领域，既然对商业银行可以债转股，那钢铁行业也可以债转股，这个意见得到相当多企业的支持。但是债转股是国际金融市场上的一种商业活动，原则上说，只有对那些有前途的企业，判断实行债转股以后，可以降低融资成本，使资产负债表改善，获得高速发展才可以进行债转股。如果对企业的未来没有这样一个判断就实行债转股，将来资产缩水，债转股可能比坏账还要厉害。这就是市场化的债转股，成功与否取决于债权人对企业前景的判断。

　　所以去杠杆这个问题，当前争议最大的就是债转股，规模和项目都要看几大银行的决议。而且按照法律，中国的商业银行是不允许做投资的，否则债转股就变成股权投资了，而这是违反商业银行法的。所以去杠杆不是短期内就能够解决的问题。

　　目前的制度环境承接不了去产能

　　目前来说，去产能是最大的问题，在“三去”里排名第一。现在产能过剩的情况非常普遍，钢铁行业产能是 12.5 亿吨，2015 年生产 7亿吨，出口 1 亿吨，而 2016 年出口额大幅度下降。煤炭行业就更严重，煤炭行业统计的产能是 57 亿吨，2015 年实际生产 36 亿吨，有 20 亿吨产能过剩。但是，一方面是 20 亿吨产能过剩，另一方面是中国还在建煤矿。所以，这两个行业的产能利用率非常低。

　　这次国家已经制定出这两个行业去产能的指标，钢铁行业定的指标是1亿吨，煤炭行业定的指标是 5 亿吨。有专家对这两个指标做了三个评价，我非常赞同： 第一，这个指标并不高； 第二，这个指标虽然不高，但实现起来也很困难；第三，就算是实现了，产能过剩这种趋势也没有多大改观。

　　所以现在去产能的困难就可以从这三句话体会到任务的繁重。而且还面临一个问题：目前的制度环境还承接不了去产能。第一个原因是，去产能就得关矿井，关矿井职工就得下岗，就要给下岗职工一笔失业保险，但社保局又没这么多钱，向商业银行借款又会造成坏账，这个后果承担不了。第二个原因涉及国有资产，如果真要关停几个矿井，那它的资产肯定会缩水，国有企业资产缩水到底是否可行也是一个问题。所以要想真正把去产能落实到位，光靠企业本身是解决不了的，需要社会上的一些其他领域的制度和政策来支撑。但现在很多制度和政策还支撑不了，所以去产能是我们供给侧改革最核心、最主要和最难攻克的一条。

　　还有一个是降成本。我国的企业成本是个调整结构问题，一方面要降成本，另一方面要协调增加一些成本，其中有两项主要成本要增加：第一项是折旧率。企业应该努力提高折旧率，加快资产更新速度，这才能使我们的企业发展更好。第二项是研发，现在像华为这类企业的研发支出占整个收入的 10% 以上，而国际上跨国公司没有一个低于10%，我国全国平均占比才 2% 左右。没有研发就没法谈发展，更谈不上技术进步的速度。同时又有四项成本偏高：融资成本、物流成本、劳动力成本和税费成本。

　　关于融资成本，中国有一个怪现象：全世界各国货币如果宽松，利率都会下降，中国货币也够宽松了，但是利率并没有降到人们所想象的水平。

　　物流成本刚才已经介绍过，按理说我国铁路赚了钱就应该降低票价，但是铁道部认为不能降低，因为还要建设新的铁路，而国家不给钱， 那就得从这些地方来收钱建设。 高速公路收费原来叫作“贷款修路、收费还债” ，按照这个原则，如果贷款还完了就不能再收费，但是现在仍然在收，所以我们的物流成本居高不下，这就是所谓的交通运输体制问题。

　　劳动力成本里面涉及工资、冗员和社保缴费，但这三项在劳动力成本里真正突出的不是工资，而是冗员和社保缴费。

　　减税费，应持乐观心态

　　减税费是一个重要的问题，不过应对这个问题持有乐观心态。因为原计划是“十二五”规划期间要完成营改增（营业税改征增值税） ，营改增减税都是上千亿的，但是两次决定都没有兑现。一次是 2013 年两会上宣布要在三个领域实现营改增，其中包括铁路、电力、建筑业，结果铁路在年底完成了，电力推迟了五个月，建筑业就没下文了；一次是“十二五”规划期间，力争全面完成营改增，结果到了 2015 年也没完成。

　　事实上到 2015 年底，我们国家所确定的仍然是 2016 年要力争完成，但是到了 2016 年 1 月，国务院就决定了把“力争”两个字去掉，改为全面推开，3 月就宣布从 5 月 1 日开始，不能推迟一天。这个决心直到最近这两个月才定下来，而且已经宣布要减税 5000 亿元。

　　但是这 5000 亿元的概念现在有三种说法：第一个说法是 2016 年的营改增加上其他减税一共5000亿元， 第二个说法是营改增5000亿元，第三个说法是全年减税 5000 亿元，5 月 1 日以后占全年的 2/3，所以5000 亿元要乘 2/3。但现在也没有明确规定到底哪种口径才是 5000 亿元的概念。但是有一点，按照减税最少来算，也得减 3000 亿元，那应该说这是这几年最大的减税措施。

　　另一个措施就是社保缴费率，我们测算过，如果把社保缴费率降低一半，达到跟美国差不多的水平，那整个社保缴费每年就要减少12000 亿 ~13000 亿元。据国务院测算，降低社保缴费率可以减 1000亿元，而我认为在现在收费的范围之内，要实现跟美国差不多的缴费水平的话，1000 亿元是不够的，得 12000 亿 ~13000 亿元，而这样的规模依靠现有的预算根本完不成。

　　我们的建议是动用国有资本。现在的国有资本共有 100 多万亿元，其中有一部分要缩水，如一些坏的企业已经资不抵债，还有一部分还没完全市场化，一旦市场化，它的资本还要增值。所以按照 100 多万亿元来算，测算要拿出 15 万亿元的规模来解决社保资金的缺口。而且改革越推迟规模就要越大，如果再推迟一段时间的话，可能就需要 20万亿元了。

　　假设真的把营改增的 5000 亿元减少到位，把社保缴费率的 12000亿 ~ 13000 亿元也减少到位，企业的负担可以从整体上降低 17000亿 ~ 18000 亿元，那么这个水平就超过了一般预算收入的 10%。

　　如果这两项改革到位，那经济下行的趋势就可以得到很大的缓解，也就意味着下行速度会减慢，企业活力会增加，可以有更好的能力来应对整个经济下行的压力。但这里还涉及一个争论了很多年的问题：中国的宏观税负究竟高不高？因为宏观税负的口径在学术界分歧很大，如果口径不同就没法讨论。如果先不讨论宏观税负高低，只讨论要落实降低税费的决策，等到营改增和社保缴费率这两项改革到位了，再来谈宏观税负高与不高，可能会更容易讨论。

　　(本文作者介绍：中国注册税务师协会会长，原国家税务总局副局长。)