环保与发展中的天平与尺蠖(3)

　　正调节与反调节：

　　命令经济下的水电怪局

　　当然平心而论，评价我国几十年水利水电的得失不能只讲三门峡那样的“人祸”。半个世纪以来我国的治水事业成就的确可观，尤其是改革时代我国大型水电发展加速，最近几年更呈“大跃进”式的态势。当年李老批评三峡的其他理由姑且不论，担心三峡工程会延缓后续水电项目看来是过虑，即便是最近的怒江风波也没有改变这种“大跃进”局面。当今国外虽如前述，并非只有反坝一种声音，但今天世界在建的大型水坝一多半集中在我国也是不争的事实。几十年来广大水电在编职工转战南北，临时征发的水电民工招来挥去，在峡谷激流间的野外施工环境下流汗流血，为改善我们的能源供应作出了很大贡献。当年有过水电民工和工棚生涯的笔者深深地感怀他们。

　　但是无庸讳言，体制性弊病也使我国的治水问题丛生。其中突出的一点，就是号称实行计划经济的我国水电，在“首长工程”、“条子项目”的风气下随意性很强，反而还不如一些所谓的自由市场经济国家的水电开发有“计划”、国土整治有章法。

　　以美国为例，该国水电的联邦规划和各州规划相衔接，以河流为单位成立两级委员会，进行全流域的综合治理，以追求发展与环境保护的整体效果。美国水电规划遵循所谓“项链”理论，在梯级开发中实行“正调节”的原则。所谓正调节，就是在统筹全流域的基础上在上游选择环境、人文、经济综合代价较小之处，修建具有较大库容的主调节水库，把巨大的水体蓄积在河流的上游，以为下游各梯级电站提供均衡的流量。美国重要的水电梯级开发规划，如新政时期的科罗拉多河规划、田纳西河规划、1944年的密苏里河规划等都非常重视在河流的干流及主要支流的上游修建大库容龙头水库，像密苏里河上的佩克堡水库、哥伦比亚河上的罗斯福湖、斯内克河上游的

杰克逊湖与美利坚瀑布水库、科罗拉多河上的鲍威尔湖、阿肯色河上游的欧法拉水库、萨凡纳河上游的哈特维尔水库、阿拉巴马河上游的悉尼-兰尼埃水库、田纳西河上的查塔努加水库、雷德河上游的德克索马水库等都具有这类功能。美国还在一些流量较小的溪流上游修建了一些专用调节水库，只蓄水不发电，为下游电站服务。这种一座龙头水库配合一连串径流电站的安排使等量水体具有更高的

能源价值，因为下游的电站都可以利用这些水。这种“一库多用”、“一拖多”的水电规划模式，既保证了全流域水电出力达到较高和较较均衡的水平，又避免了建设一连串的高坝大库，不但节省投资，而且降低了高坝大库造成的环境、移民代价，以尽可能少的环境成本换来尽可能多的水电效益，也有利于与“反坝主义”势力达成妥协。这无疑是一种水电开发与环保兼顾的优化发展模式。

　　而我们的水电开发却经常遵循一种相反的思路，即所谓“反调节”模式。每个工程都力图上高坝大库，其理由之一据说就是因为上游大库的截流与放水会造成下游的断流或洪水，所以需要再造一座大库来进行反向调节。或者相反，因为下游水库没有考虑淤积问题，所以需要在上游再建大库以拦沙，依此类推，便形成了一座大库为另一座大库“钓鱼”的现象。于是尽管我国水电资源开发率远低于美国，但高坝大库却多于美国，环境-人文代价也明显高于美国。这样一种把上游水库当作以邻为壑的“假想敌”的“水电性恶论”预设在我们这个号称计划经济的国家流行，未免有些奇怪。我国的主流意见还认为，在水电资源富集区，水电总装机容量不宜超过总发电装机容量的1/3，径流式水电装机容量不宜超过水电总装机容量的1/3，否则水电的丰枯矛盾就会非常严重。但在美国西北地区，水电装机容量占到总发电容量的80%，径流式水电占到水电总装机容量的60%以上，丰枯问题并没有我们想象得那么严重。其原因就在于他们的龙头水库正调节功能发挥得不错。

　　“反调节”盛行的体制原因

　　其实“反调节”在我国盛行的深层原因恐怕还是体制性的。这就是现行体制下我国各地方当局都想从中央争切“水电

蛋糕”，争投资上项目，追求任内“政绩”，而既无市场经济下的投资者责任，也无“理性计划”应有的科学精神。于是坝惟求高，库惟求大。我国水电工程在预算上通常都是“钓鱼工程”，这早已并非秘密。而“反调节”更成为重要的“钓鱼”手段。最典型的是著名的葛洲坝工程，这个在宽阔断面上横截长江的浩大工程作为电站单独运行是绝对划不来的。当时上马的主要理由就是它可以作为未来三峡大坝下游的“反调节水库”。然而那时三峡工程本身的论证还八字没有一撇。三峡若不上，葛洲坝就是一大败笔。主工程是否上马还在未定时就兴建本来应该是后续项目的“反调节”工程，以“反调节”的既成事实来逼迫主工程上马，这种做法从经济“计划”的观点看是十分悖理的，然而从政治博弈角度看以这种方式为三峡上马施加压力，却是卓有成效：有了葛洲坝，三峡就骑上虎背，上也得上，不上也得上了。如今三峡工程已竣，争论依旧。笔者的水平无法断其是非，但无论如何，以这种方式来上项目本身就既不“市场”也不“计划”，其风险不言而喻。

　　葛洲坝的做法20多年后又在岷江重演。岷江紫坪铺水电站据说是为更大的杨柳湖电站作“反调节”的。但杨柳湖尚未通过论证，紫坪铺已于2001年匆匆上马。到紫坪铺快要建成时，杨柳湖却因危及著名的都江堰而遭到搁置。这时水电部门又辩称杨柳湖已是骑虎难下：据说如果不修杨柳湖大坝，缺少反调节功能的紫坪铺每年将亏损5000万元，“78亿元(紫坪铺投资)等于打水漂”！如此先下饵后钓鱼，无怪乎什么样的高坝大库都不能不上了。

　　闸坝碍航问题也是我国这种“无计划命令经济”下治水方式的一大积弊。美国虽然水电资源开发率比我们高，但其水电站、尤其是大型电站都集中在一些不通航的峡谷河流，像哥伦比亚河、科罗拉多河、斯内克河、密苏里河等，形成主力水电梯级。而在主要通航河流，如密西西比河干流、大湖区诸河和哈得森河等上则通常不搞水电，只在必要时搞些航运专用闸。例外的是大湖区的尼亚加拉大型水电站，那里的尼亚加拉瀑布本来就是断航的，开挖运河连通瀑布上下游并建立电站恰恰是打通了大湖航道，芝加哥、底特律等湖区内陆都市都因此成为大“海港”。美国也因此成为“四面环海”(东西两洋、南面墨西哥湾和北面大湖区)之国。田纳西河流域的一些水坝也是把非通航河段改造为可通航。而我国尽管经常宣传某某水坝有利航之效，甚至放出三门峡之类的工程将会使“海轮通航到兰州”的神话，但实际上闸坝碍航现象却比任何国家都严重。如汉江因丹江口、安康等水坝、沅江因五强溪等水坝都基本失去了通航价值。三峡工程的船闸曾被宣传为可使川江增加“八条干线铁路”的运量，但建成后这几年却一次又一次造成长期断航。“八条干线”的神话如今已被“上下游动员组织过坝运输”的消息所取代！

　　治水问题上的“协商民主”

　　此外，在我国长年困扰业内的一些老大难问题，如水电站与电网的价格之争、一面让大水电闲置一面却滥建低效高耗重污染小火电的弊病(所谓“二滩现象”)等，在美国也没有出现。 应该说，其实美国人也并不天然具有“全国一盘棋”的高境界。在治水问题上不仅环保派与水电派有矛盾，上下游之间、各州之间、各州与联邦之间也有矛盾。他们的治水规划都是在“吵吵嚷嚷”的情况下实现的。但是他们第一有公共平台，不同诉求、不同利益的博弈都是摆在台面上公开争论，不是在黑箱操作中各找靠山“跑部钱进”。第二有法治，什么事是联邦权限，什么事是各州权限，什么事是公民权利都有规矩。公众的“舆论民主”不能干扰专家的学术自由，而专家认可的项目也必须经由民主程序才能通过公共投资预算(由私商承包或独立投资的项目则是通过民主监督下的公开招标与许可发放)，不会有长官意志或“大民主”妨碍学术自由、而公共预算又由长官“自由”决定的事。还有一点尤其重要：那就是无论反坝还是支坝都首先必须寻求当地居民即利益相关主体的支持，无论上级当局还是外来的热心者都不能自行决定他们的命运，哪种意识形态，无论“环保主义”还是“发展主义”都很难在不经他们同意的情况下拿他们做牺牲。

　　如此“吵吵嚷嚷”有时的确显得筑室道谋、缺乏“效率”，但它可以保证“发展主义”和“环保主义”都不至于异化，公共决策能够最大程度地符合公共利益。在近两个世纪的水利开发史上虽然很多工程也有争议，但他们从未出现大问题。

　　美国的反坝运动几乎与造坝运动同兴，并非近年才有，但它在制衡开发商、促进环保公益的同时没有挡住过任何真正有利于国计民生的重要工程。经过公开辩论、听证与投票等各种程序，美国的支坝派在赫齐赫齐峡谷工程、格伦坝工程等问题上赢了反坝派，而反坝派在回声谷、大理石谷等案例中赢了支坝派，没有什么哪一派被独尊为“主流”、“支流”必须让路的事。而且各方常有成功的妥协，例如当年反坝派在成功阻止了回声谷工程后，又同意兴建格伦坝工程以解决现实发展的急需。事实证明，这些妥协一般都能使开发效率尽量高、环境代价尽量小。在用水用电问题上的各州矛盾、各产业矛盾也是如此。西部旱区的科罗拉多河诸枢纽都是大电站兼大水源。有关各州都成立科罗拉多河委员会，对发电用水、农业用水、河沿各州水量分配进行统筹安排。而相对丰水的哥伦比亚河流，则由陆军工程师兵团及垦务局分别提出开发规划，并提交国会讨论，规划定型后每过一段时期都要进行调整。各环保组织也介入这些过程，以利于河流的环境生态保护和可持续发展。

　　治水模式应该反思

　　相形之下，我国理论上便于统筹全局的工程决策体制反而显得没有章法。在三门峡问题上河南与陕西其实几十年来矛盾极大，但双方只限于官场斗法而从不公开讨论。像“大西线”这样引起广泛关注的设想由非专业人士提出后极力上纲上线寻求高层政治支持，水利专业界却没有(不屑于？)象样的回应。与支坝体制相应地，我国的反坝人士或许是由于缺乏活动空间，因而往往是“逮着机会就反”，而不是挑环境代价最大的反。并且其重点往往是从绿色意识形态出发，而不是从当地村民和库区移民的权益出发。与之对立的支坝派同样如此——确切地说是更加如此。

　　事实上，人们听到反坝派要求“为人类”维持怒江现状，支坝派要求“为国家”开发水电资源，却很少听到与怒江共命运、直接承担利害的当地住民的声音。他们有义务为“环保”而坐困穷山吗？他们有义务为“发展”而无条件离乡背井吗？反坝、支坝的双方都说对方的主张对山民不利，那么山民自己怎么看？他们委托双方中的哪一方决定自己的命运了吗？而作为最弱势群体的他们一旦发出自己的声音，又常面临更大的风险，正如近年在瀑布沟、虎跳峡等地发生的那样。原因很简单：收拾他们，要比收拾在国内外拥有广泛影响的反坝派容易得多！

　　因此，建立现代、文明的技术性重大公共决策机制非常重要。从历史上看，我国虽被一些人称为自古以来的“治水社会”，在近年来的治水论争中还有人(如“大西线”的一些论者)主张发扬那种历史悠久的集权传统以光大治水文明。但是“治水社会”之说真能反映我国的文明史吗？传统专制真有一些人渲染的那种治水功效吗？对于现代治水机制的建立，历史能给我们什么启示？我们将继续讨论。

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　　来源：经济观察报网