解析暗箱操作

　　孙立平

　　事实上，暗箱操作已经成为渗透于社会生活诸多领域的一种现象。只要我们在搜索引擎上搜索一下“暗箱操作”这个关键词，就会发现各种各样、形形色色的暗箱操作：大学生转系、超女选秀评奖、中小学收费、政府采购和投资项目、房屋拆迁、公务员考试、干部任用、国企改革等等中的暗箱操作。可以说，如此广泛存在的暗箱操作已经成为我们社会生活失序的一个重要根源。

　　上面的暗箱操作现象虽然涉及的领域涵盖了社会生活的许多方面，但在这林林总总的暗箱操作现象中，有一个永远不变的身影，这就是权力。在社会科学中，关于权力可能有着很不相同的解释和界定，但在最简单的意义上，权力实际上就是能够决定什么的能力。所谓暗箱操作，也就是对于这种权力的不公开行使。而我们知道，权力的行使在许多情况下是与利益联系在一起的，因而我们似乎就可以说，涉及的利益越是重大，人们不公开使用权力的愿望就越强烈，所带来的后果也就会越严重。

　　最近驻京办现象开始引起人们的关注。据有人考察，驻京办的设立始于上世纪50年代初，那时是计划经济，驻京办成为沟通中央和地方的一个重要环节。但驻京办的真正兴起则是1990年代。据不完全统计，现在除有52家副省级以上的驻京办之外，还有520家市级驻京办，5000余家县级驻京办。如果加上各级(主要是省)政府部门设的联络处(或办事处)、各种协会、国有企业和大学的联络处，各种驻京机构超过1万家。最新趋势是，不仅国企设立驻京办或联络处，一些大的民营企业也在京派驻了联络人员。如果以1个驻京办每年的经费按100万元计算，这些驻京办每年需要的全部经费就在100亿元以上。

　　如此大的资金为何会用在这里？除了为来京的地方官员提供更好的服务之外，主要目的就是为地方争取更大的利益，包括营造关系网络，在有关部门那里争取资金、项目、批文等。国家

审计署审计长李金华曾经说到，现在，各省市区、地级市甚至县都在北京设立办事处，有的驻京办目的就是跑“部”“钱”进。一般地说“跑部钱进”，人们也许还没有具体的印象，但如果看一下这些数字，问题就很清楚了。据李金华向十届全国人大常委会第22次会议做《关于2005年度中央预算执行审计工作报告》，在2005年对20个省(区、市)的审计调查中发现，这些省(区、市)本级预算共编报中央税收返还和补助收入3444.27亿元，仅为中央实际补助7733.65亿元的44.5%。也就是说，中央实际补助中有近4300亿元(占全部的一半以上)未纳入省(区、市)本级预算中。对于这部分资金，至少要注意两点，首先，从使用上看，这部分资金的使用实际上脱离了省级人大的审查监督；从资金的来源上看，有相当的一部分是与“跑部钱进”联系在一起的。这就是之所以要有驻京办，要有“跑部钱进”的重要原因。

　　另有数据表明，近年来中央对地方的转移支付逐年增加。2005年中央财政安排对地方税收返还和补助支出已达到11484.02亿元，占中央财政总支出的57%，地方财政支出的45%。关键的问题在于，这样一种涉及几千亿甚至上万亿的转移支付，在很大程度上是处于“不透明”状态。据李金华的报告，2005年中央财政分配的239项专项转移支付项目中，有41项存在内容交叉重复的问题，涉及资金156.37亿元；有65项没有管理办法或管理办法未公开，涉及资金705.89亿元。在这当中，一般性转移支付的不透明性就更是突出。因为这种一般性转移支付，国家没有指定具体用途，无论是在拨付还是使用上，有关部门都具有很大的随意性。其实，不仅在转移支付的问题上是如此，凡是涉及到重大资源分配的问题，包括政策性资源，几乎莫不如此。其间造成的浪费、不公、腐败，也是可以想见的。

　　而暗箱操作现象的广泛存在，特别是与行政权力相联系的暗箱操作现象的广泛存在，不仅导致重要社会资源的不公平分配，导致腐败现象的广泛发生，更重要的是，这种暗箱操作成为瓦解制度和规则，从而瓦解社会生活基本秩序的一个不可忽视的要素。暗箱中的暗，是同时对上对下而言的。对上，它使得自上而下的权威和控制失去效力；对下，它使得公民对权力的监督成为不可能。因此，在暗箱操作现象严重存在的地方，种种的弊端实际上处于失控状态。

　　几年前被揭露的吉林省白山市原政协副主席、白山市统战部部长李铁成卖官案中，有一个令人震惊的细节：在他担任靖宇县副县长、县长和县委书记期间，竟发现没有一个单位不向其行贿的。全县科、处、局级干部除李铁成本人和他的妻子外，几乎无一人不向他行贿。而李铁成，不过是相当普遍存在的卖官案中的一个极端典型，在近些年频发的腐败大案要案中，涉及到买官卖官的已经占有一个相当大的比重。

　　买官卖官何以在我们的社会中相当广泛存在？原因不外乎是两个：一是在我们的社会中，官职是一种与金钱几乎同等重要甚至更为重要的资源；二是官职的获得，或者说是干部的任免是封闭性操作的。这里所谓“封闭性操作”，实际上也就是一种正式制度的暗箱操作。

　　2006年年初，中央纪委和中央组织部曾经通报了一批此类案件。其中山西省翼城县原县委书记武保安卖官的案件最为引人注目。在他任县委书记的一年多时间里，几乎是日进万元。在他案发之后，他妻子说了一句后来被广泛引用的话：“当书记与当县长就是不一样。”而从其存款记录中也可以看出，其在担任县长时，存款的数量很有限，但在担任县委书记之后，存款数量直线上升。其原因就在于，只有县委书记才真正掌握了干部的任免权。问题不在于在他任职期间任免了多少干部，而在于这种任免是以何种方式进行的。

　　曾有评论说，现在卖官已经卖到“毫无技术含量”的地步。而买官卖官之所以能够达到如此地步，从根本上说，就是暗箱操作这种权力运作方式为其预留的空间。武保安卖官的常用方法之一，就是“度身定做”，即放宽种种条件针对的只是某一个人，而这一点大家也心知肚明。如果有人在书记会上对他的任免方案提出不同意见，武的回答则是，书记会议就这样定了，有意见常委会上讲。

　　值得人们注意和深思的是，这种暗箱操作式的干部任免过程，似乎违反了干部任免要经有关组织部门的考察以及集体决定的正式程序，是与正式制度格格不入的，是权力正式行使的某种例外。但这只是表面上的。从根本上来说，暗箱操作这种权力的非正式运作方式是根植于我们的正式制度的基础中的。因为长期以来，一些地方人事任免和重大问题决策的隐秘化、神秘化，已经成为一种制度性的惯例。暗箱操作，就是这种制度背景下不可避免的产物。

　　来源：经济观察报网