切断中央部门趋利机制 行政监管对下更要对上

　　唐俊

　　最近有几条消息值得人们关注：一个是国家审计署发布的2006年第5号审计公告，这份公告公布了42个部门单位2005年度预算执行审计结果。令人吃惊的是，42个部门竟然全都有违规使用资金的情况，它们或是自行处置资产，形成账外资金；或是挪用、截留财政专项资金；或是虚列项目，挤占专项经费；或是虚列人员编制，套取财政资金……种类之繁多，方式之多样，可谓触目惊心。

　　而另一条则是有关“国六条”调控效果疲软的消息，在“国六条”生效后的3个月里，虽然国务院的各大部委对此下发的意见、通知、决定被形容为“政如急雨”，但是旁观者对此效果仍难言乐观，媒体分析原因在于“国六条”乃至中央部委相关政策是被部分地方利益群体无形化解掉了，而近期地方官员因涉及土地房地产腐败案件纷纷落马的消息，也多少说明了此举触及了太多的地方利益。有人因此评论这是一场极其严峻的行政大考。

　　如果将两条消息结合到一块，也许我们就能理解，这何以是一场严峻的行政大考，在这两个貌似不相干的消息背后，我们“碰巧”看到了监管者与被监管者的角色异位：如果说，前不久中央严厉批评内蒙古新丰电厂项目建设，为加强地方吏治整顿作了新的注解的话，那么，这次42家部门单位个个违规的

　　如果作为最高行政职能部门的各部委自己都无法“身正”，它又如何有效地监管地方？如何能保证有关政令在地方的有效实施？又如何理直气壮行使监管职能呢？

　　看来，需要改变的是我们在监督上长期采取的某种习惯性的向下俯视姿态———其中一个隐含的预设是在上的监管者永远是公正、廉明和无私的———正是这种姿态使我们习惯于将问题、责任过分倾向性地归结于地方，而忽视了监督之网需要的是上下兼管的全方位的系统工程。

　　而更进一步的问题是，如何解决这种从中央部委到地方各级问题频现的现状呢？其实在近几年针对包括房地产在内的固定资产投资进行的宏观调控过程中，随着各种调整市场经济的法律在调整对象上的日益技术化和具体化，中央与地方在此中的利益博弈日益明显。有评述曾极其深刻地将此种矛盾归结为“中央与地方的矛盾冲突还是政府体制改革不彻底，目前的政府体制还不能适应市场经济的需要”，因此要解决问题必须把“地方政府从目前的‘准企业’状态还原为真正意义上的政府……彻底地结束地方政府独立的经济利益”(中共中央党校《学习时报》第352期文章《地方政府辨》)。

　　这剂针对地方政府趋利化倾向开出的药方同样适用于中央部委。实际上，长期为人诟病的“部门立法”、“小集团立法”的提法早从某个侧面反映出了，即使是中央部委，作为一种独立的存在也会不可避免地存在趋利动机，尤其在比立法活动更容易接触现实利益的行政活动中，在对自己监管的领域内进行执法施政时，“趋利避害”的本能冲动如果没有有效的制度约束会更加难以避免。

　　据资料反映，自上世纪90年代中期进行旨在增加中央政府财政收入比重的税制改革后，如今中央一级的财政收入比重已超过50%，而这一比重还会增加。这就意味着，中央部委支配和控制的收入将非常可观，这也同时提醒我们思考在针对地方强化财政体制改革，确立“先集中、后返还”的国家财政制度改革目标的同时，也要强化对中央部门的财政管理法律制度建设，要更加严格地执行相关预算支出的法律法规，否则，我们在此次

　　因此，关键之举，就是要以监督之手实实在在地切断中央部门类似地方政府那样的趋利机制，遏制行政监管职能之外衍生的独立经济利益，抑制因制度疏漏“催生”的趋利动机，纯化中央监管机构本质上的公共管理者身份，把资源配置的权力真正交给市场，从根本上杜绝政府类企业化操作的可能。

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