增值税质疑：地区收入分配不公的税制根源

　　——兼论地区收入分配不公的税制根源

　　■一家之言■唐俊

　　增值税是地区间

　　税收分配不公的制度根源

　　税收制度在任何国家都是调节收入分配、缓解社会矛盾和社会冲突的主要手段之一，在中国显得更为重要。

　　现行财税体制下，一个地方的财政状况，取决于该地区的税收收入状况。增值税是财税体制改革后的第一大主体税种，是中央与地方的共享税，其收入占税收总收入的45％以上。增值税税源主要来自制造业，我国的制造业主要集中在东部沿海发达地区，西部地区只是东部制造工业的一个市场。按现行税制规定，商品的增值税是在生产地缴纳的，而承担这笔税款的却是购买者和消费者。简单地说，西部购买东部的工业产品除了按这些产品的价格支付价款外（工业产品价格由生产成本加上平均利润两部分组成），还负担这些产品应缴纳的增值税、消费税。换句话说，就是西部购买东部的工业产品，同时还要向东部缴税；东部工业产品占领西部市场的同时，把税赋也转嫁给了西部。这种税赋转嫁、收入转移的现象，对国家整体来说，并不会增加国家的税收总量，也不会减少国家的税收总量，不伤及国家利益。却明显造成了西部与东部、发达地区与落后地区之间的税源分配不公。

　　为什么国际上对出口商品都实行彻底退税，免税出口？除了降低出口商品成本，增强竞争力的原因外，还因为出口国的商品进入进口国市场的同时，必须把出口商品的征税权转移给进口国。否则，谁向你开放市场？国内市场的平等竞争，道理也是一样的，西部为东部的工业产品提供了市场，那么为东部产品缴纳的增值税就应该在西部征税，而不应该由东部征税。

　　更不合理的现象是：西部丰富的农副产品在产地不纳税（为了减轻农民负担），收购到东部销售才纳税，税款又转移到了东部。再如能源产品——电力。国家实施“西电东送”战略，利用西部的水能、煤炭资源，在西部地区建了许多大型电站、电厂。电站、电厂虽然建在西部，但国家的几大电网公司都设在东部。电站、电厂只生产电，卖电的是电网公司。因此，西部的电力在东部销售，增值税也在东部缴纳。虽然现行体制规定，西部电力上网时，可以在西部预征部分增值税，但预征的税款不到应征税款的一半，大部分的增值税转移到了东部，“西电东送”的同时，“西税”也“东送”了。

　　不仅如此，在西部大开发中，国家在西部地区投资的重大项目，首先得好处的还是东部。比如国家在西部建设大型水电站，采购的机器设备、钢材钢管、电线电缆都是东部企业制造的，投资产生的“第一桶金”——增值税，还是流向了东部，西部只得一点建筑安装营业税。

　　价外税是在商品价格之外的一种课税方式。我国的增值税是价外税，实际上已明确表现了由购买者或消费者负担税款的特征。在发生跨地区商品交易的情况下，商品输出地政府所取得的增值税收入，是由商品输入地所负担的税款转移过来的。可想而知，在现行的增值税征收制度下，不可避免地会出现东西部贫富差距越来越大。税收是国民收入的初次分配，初次分配领域不重视公正问题，不仅会直接地、不恰当地造成过大的贫富差距，而且还会增大再分配的难度，从而形成整个社会范围内严峻的收入分配不公问题。

　　增值税分享体制

　　进一步加剧地区收入分配不公

　　我国采用的是不完全分税制，即把税种划分为中央税、地方税、中央地方共享税。其基本格局是中间大、两头小，共享税这一块占了税收总收入的70％以上，是大头，中央税和地方税这两块都比较小，各占税收总收入的10％左右。中央税、地方税这两块都好办，分征、分管，阳光操作，看得见、摸得着，清清楚楚。关键是共享税这块大

蛋糕，如何分享，成了各方利益争夺的焦点，演绎出苦乐不均、分享不公的矛盾。

　　我国增值税作为中央与地方共享税，采取的是以1993年为基数、超基数按比例递增返还办法。在这一体制下，哪个地方的增值税增长越快，上缴的增值税越多，获得的增值税返还也就越多。地方政府所分享到的这部分增值税就构成了地方政府的局部利益。增值税返还数额只和当地政府取得的增值税总额有关，但与当地居民的增值税实际负担没有关系。由于跨地区贸易商品的增值税会引起税赋在地区之间的转嫁，各地方政府向中央政府实际上缴的增值税并不能准确反映当地负担的增值税实际情况。增值税的实际负担情况主要取决于最终消费者的发生地，增值税收入多的地区实际负担的增值税并不一定多。

　　现行增值税分享体制并没有考虑到税赋在地区之间转嫁的因素，而是按照“基数法”依照增值税上缴地来分配税收返还，导致东部沿海经济发达地区得到的增值税返还远远多于西部落后地区。分税制也许解决了中央与地方的财力分配关系，却并没有解决好地区间的财力分配不均等问题，反而使东西部的差距进一步扩大，加剧了西部地区的贫困化。

　　地方保护、“项目大战”的背后

　　是对增值税的争夺

　　经济学家们认为：当前

中国经济的突出问题是经济增长方式粗放，地方政府投资行为和投资规模非理性扩大，导致过多地依靠各种资源的大量消耗来实现经济的快速增长。无论是东部还是西部，无论是迫于财政压力，还是区域竞争，地方政府都不能不将发展本地经济摆到至高无上的地位。

　　地方政府无论是在与中央政府分享税基的纵向竞争中，还是在地区之间争夺税基的横向竞争中，争取本级政府税收收入最大化，都会成为各级地方政府的目标追求。地方政府在增值税竞争中的通常做法：一是千方百计抢占别的地区（特别是西部地区）的市场，并加以巩固和扩大，把增值税税赋转嫁给别的地区；二是以行政手段设置种种障碍阻止其他地区的商品进入本地区，防止其他地区把增值税税赋转嫁给本地区；三是强迫当地消费者购买本地产的商品，用垄断本地市场的办法阻止外地商品的输入。经济落后的西部地区，在增值税竞争中，处于明显吃亏的不利地位。西部地区的市场和税源成了发达地区的“猎物”。此外，一些发达地区还利用增值税专用发票的抵扣机制，在输出商品的同时，通过抬高商品的价格，增加商品输入地的增值税进项税额，侵蚀商品输入地的商业环节增值税收入。

　　本位主义的、非规范性的增值税竞争，不仅使市场经济在资源配置中的有效作用难以发挥，也阻碍着全国统一大市场这一宏观目标的实现。

　　现行增值税的

　　高征收成本与高犯罪率

　　国际

货币基金组织的财政专家们提出良好税制的五个特征是：经济效率、管理简化、富有弹性、政治透明度高和公平。其中经济效率、管理简化和公平三个特征是最传统、最基本的优化税制要求。比较良好税制的特性，我们发现我国是税收征收成本最高的国家。税制改革前的1993年，我国税收征收成本是3．12％，税制改革后征收成本逐年提高，目前已达到5％－6％。美国的税收征收成本是0．58％；新加坡的税收征收成本是0．95％；澳大利亚的税收征收成本是1．07％；日本的税收征收成本是1．13％；英国的税收征收成本是1．76％；在瑞典，即使是征收成本最高的所得税也仅为1．5％。“世界之最”的中国征收成本，主要源于复杂的增值税管理成本支出。增值税实行凭进项专用发票上所注明的税款进行抵扣的办法，就是说本环节纳税可以扣除上一道环节已缴纳的税款，抵扣的税款不需要计算，专用发票上注明多少就可以扣多少。增值税的抵扣是一个链条，下一道抵扣上一道，一环接一环，最终到了消费者手上才划上句号。为了保证这个链条不中断，《增值税条例》规定免税的产品、企业也要先缴税，然后再办理退库（征纳双方都要重复操作）。

　　增值税的这一改革，使增值税发票成为增值税管理的关键环节。增值税专用发票的地位和作用被突出了出来，它不仅具有商事凭证的作用，还具有完税凭证的作用，变成比货币还值钱得多的东西。增值税专用发票的防伪、运存、保管、使用、注销、审核、检查和监控成为一项十分复杂、耗资巨大的系统工程。为有效遏制利用增值税专用发票的违法犯罪活动，从1994年以来，国家耗资数百亿元进行金税工程一期、二期、三期建设。金税工程建设取得了巨大成效，但大案、要案仍然不断，而且犯罪的特征也朝着智能化、科技化、组织化发展。

　　增值税已成为诱发高频率犯罪的一个税种，《中国税务报》2001年1月3日报道：据不完全统计，从1994年至2000年底，全国因伪造、盗窃、虚开增值税专用发票被判处死刑者就有76人，其中已被执行死刑的有46人。仅2000年就有9人被判处死刑，有7人被枪决。一个税种的实施要杀这么多人（虽然是依法该杀的），古今中外尚无先例。增值税也使税务执法风险空前加大。据不完全统计，1998年－2002年立案涉嫌虚开增值税专用发票犯罪的人数为3653人，其中税务人员涉嫌参与人数784人，占立案总人数的17．28％。此外，还有数以千计的税务人员因增值税案件受到责任追究、党纪政纪处分。

　　事实证明，增值税优势明显，其弊端也突出。一张增值税专用发票集商事凭证和抵税凭证于一身，只要搞到一张增值税专用发票，动辄可以抵扣数十万元乃至数百万元的税款，或者获得数十万元乃至数百万元的退税，难免会有不法之徒铤而走险，严刑峻法都不足以遏制。一个犯罪率过高的税种，应该从制度本身去找原因，靠高科技支撑也未必能持久。如果将增值税的征税对象由卖方改为买方，废除增值税专用发票抵扣税款的功能，把应抵扣的税款变成应缴纳的税款，还发票的本来面目，看谁还去虚开增值税发票呢？

　　增值税改革的初步思考

　　改革现行增值税迫在眉睫。笔者认为，可以首先考虑改革现行增值税纳税环节，实行对买方征税，这不仅是必要的，也是可行的。

　　第一，对买方征税，既不违反增值税对增值额征税的原理，又可以鲜明地体现增值税的转嫁性质，明确是购买者或消费者负担税款。

　　第二，对买方征税，还发票的本来面目，可以从制度上消除虚开增值税发票的隐患。

　　第三，对买方征税，免税产品不必先征后退，出口企业不必退税，可以从制度上切除“出口骗税”这个怪胎。

　　第四，对买方征税，可以取消增值税一般纳税人与小规模纳税人的区别，对所有纳税人同等管理。

　　第五，对买方征税，可以大大简化增值税的管理程序，减轻纳税人负担，降低征收成本。

　　第六，对买方征税，有利于增值税转型改革，对转型企业采购的固定资产免税就可以了，易于操作管理。

　　第七，对买方征税，有利于全面加强税收管理，调动各级政府税收管理的积极性。加强市场监管，改变目前商业环节低税赋、零税赋、负税赋的现状。

　　第八，对买方征税，使西部地区在购买力范围内形成的税源在当地征税，增加当地税收收入，缓解财政困境。仅政府采购环节西部地区就可以多得一大块收入。

　　第九，对买方征税，有利于消除地方政府增值税恶性竞争，消除地方保护、贸易壁垒的障碍，形成全国统一大市场。

　　当然，改革完善增值税征收制度，是一个非常原则又非常具体、非常微观的现实问题，需要艰苦努力，深入探讨，有大量的技术细节与内容有待一步步理清、测算、论证，是需要集中社会各界的智慧、意见研究解决的一个重大课题。

　　（作者为广西壮族自治区国家税务局高级经济师）