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改变公共卫生立法“头疼医头，脚疼医脚”的状况
打破公共卫生立法中的部门分割
将全国爱国卫生委员会改造成
一个横向的联动机构
制定统一的公共卫生法乃根本之道
本报见习记者 唐俊
近日国务院发布了《重大动物疫情应急条例》，该条例第二条这样界定“重大动物疫情”：“高致病性禽流感等发病率或者死亡率高的动物疫病突然发生，迅速传播，给养殖业生产安全造成严重威胁、危害，以及可能对公众身体健康与生命安全造成危害的情形，包括特别重大动物疫情”。从这一规定上看，这部条例的出台有非常强烈的针对性，即首要的目的就是为了应对日益严重的高致病性禽流感疫情。但也正是这种过于强烈的针对性，暴露出了我国公共卫生立法上的问题。
为什么总是“应急”之作
对于这部条例，北京大学医学部蒋宁的观点有一定代表性：“为什么总是应急呢？我认为‘应急’两个字多少让人感觉这是‘未做准备临时应对’的无奈之举。”“我觉得在公共卫生立法的问题上，短期性、应时性的特点过于突出，这实际反映出我国在公共卫生立法问题上颇有些‘头疼医头，脚疼医脚’的味道。”
对这种“头疼医头，脚疼医脚”的评价，身为中国卫生法学会常务理事、北京大学公共卫生学院卫生法学研究室主任的宋文质教授表示了认同，他尤其提到了2003年出台的《突发公共卫生事件应急条例》，认为该条例的出台过于仓促，在很多内容的规定上显得不是很严密，而且显得有些罗嗦，因此难以形成相应的概念和印象。“慢功才能出细活，不能几天就出一个条例。”宋教授这样评价说。
公共卫生立法需解部门之结
自2003年“非典”爆发流行以来，突发性公共卫生安全事件日益增多起来，海城豆奶中毒、安徽阜阳“空壳”奶粉、四川的猪链球菌感染，直至现今高致病性禽流感的威胁，这些层出不穷的事件引起了全社会对公共卫生安全与公共卫生体系建设的广泛关注，而关注的重要方面之一，就是公共卫生立法。
宋文质认为立法首先要确立谁才是公共卫生立法的适格主体。而搞清主体是谁就必须明确“公共卫生”这一概念的内涵。目前学术界对公共卫生内涵的看法基本一致。国外学者Acheson对公共卫生的定义较有代表性：“公共卫生是一门科学和艺术，是通过社会有组织的努力来预防疾病、延长寿命和促进健康。”另一位学者JohnLast则将之发展为：“公共卫生是科学、技术和理念的综合，其目的是通过集体或社会活动来保护健康、促进健康及恢复健康。”这些有关“公共卫生”的定义虽然有所区别，但都明确了公共卫生的特征是有组织的社会活动，是一项涉及众多领域和部门的社会性的系统工程。
公共卫生管理至少涉及三个方面：其一是传染病、地方病及寄生虫病的防治管理；其二是食品卫生的行政管理；其三是职业卫生行政管理。因此在公共卫生立法问题上，不同的政府职能部门根据有关的法律、法规的规定，在不同的公共卫生领域承担着各自不同的职责，构成了既交叉又分割的管理体系，正是这种多头管理的格局造成了当前公共卫生立法上的条块分割，以及只注重体现本部门自身管理利益现象的出现。
“因此，我认为在公共卫生立法的问题上，首先需要解决部门立法的协调问题。”宋文质以2004年修订的传染病防治法为例，认为这次修改是一次协调各部门的较好例子。他介绍说，在这次修改中突出了卫生行政部门的主体地位，但同时也注意了与其他相关部门的协调。
立法也应节约资源
那么目前在公共卫生立法上“应急”性法规居多的现象是否意味着现有社会资源不足呢？宋文质并不这样认为：“相比解放初期，我国现有的财力和应对公共卫生安全的资源不知增加了多少倍，因此，从防控资源的总量上讲应当是充分的。”他认为关键是如何整合这些资源。
“前年为防治非典，国家为此拨款投入若干亿元，现在高致病性禽流感威胁在即，国家又要拨相当可观的资金，但不能总是紧急出现一种病，国家就投入一笔专项资金。”宋文质认为目前在应对公共卫生安全时采取的措施缺乏总体规划，而且一事一办的做法本身也是对资源的一种浪费，因为新的传染病层出不穷，构成公共卫生安全威胁的不仅仅就那么几种病，在几种疫病上过分随机的大投入实际上相对削弱了公共卫生管理的整体效能，显得没有章法，且效率低下。
当记者问及具体的解决之道时，宋文质表示：“其实，可以将现有的全国爱国卫生委员会改造成这样一个横向的联动机构。”采取这样类似的方案，既不需要架设新的人员和办公配置，又可以协调各部门之间的利益。“至于委员会的负责人，可以由一名副总理担任，这样既可以避免矛盾，又可以居中协调。”
而部分人则将希望寄托于国家的统一立法上。比如蒋宁就认为，要提高公共卫生管理的效率，根本之道还在于制定统一的公共卫生法。
“我始终认为，公共卫生不是哪一个部门的事情，而当前已有的公共卫生法律法规又过多偏向于各部门立法，因此，有必要制定一部统合公共卫生的法，这样才能整合社会资源，科学地指导公共卫生事业的发展，避免屡屡应急、应急何其多的现象。”蒋宁最后这样表示。
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历史上我国在公共卫生立法上临时应对的情形
1988年，上海市由于人群食用受粪便污染的未煮熟毛蚶而引起建国以来最大一次甲型肝炎大流行，4个月内共发生31万病例。1989年2月21日，七届全国人大常委会六次会议通过《中华人民共和国传染病防治法》，同时废止《中华人民共和国急性传染病管理条例》。
2002年底至2003年6月底，我国发生传染性非典型肺炎(SARS)疫情。2003年4月8日起，卫生部将非典型肺炎列入法定传染病范围。2003年5月7日国务院第7次常务会议通过，2003年5月12日施行《突发公共卫生事件应急条例》。
2004年3月至5月，北京、安徽发生源于实验室内感染的SARS疫情，暴露出诸多实验室安全管理不善、安全防范措施不力等隐患问题。当年11月12日，国务院即以第424号令发布并施行了《病原微生物实验室生物安全管理条例》。
这些公共卫生立法的共同特征
其一，疫情的出现与相关法规的出台之间时距都很短；
其二，相关规范性法律文件从酝酿到出台的周期较常规立法显著缩短；
其三，部门立法的特征十分明显。
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