秋风：没有基础性制度就没有收入分配公平

　　秋风

　　现代国家承诺向所有人提供某种基本的物质生活保障，为此承担了安排社会收入分配秩序的责任。在一些成熟的市场经济国家，政府除了对贫困者提供救济之外，更建立了覆盖所有人口的福利制度。在中国，1950年代建立的计划体制则将现代经济部门的所有雇员变成国家雇员，统一安排其工资收入和物质生活，形成了一种表面的平等。这一体制在1980年代 之后部分地瓦解，新旧体制重叠，形成了一个部分合理、部分不公平的收入分配秩序。如今，政府意识到问题的严重性，高调介入收入分配领域，然则，正确的出路何在？

　　从表面平等到真实的不均等

　　人们普遍用平均主义来形容1980年代初之前的收入分配格局。但这种平均主义主要体现在不同群体内部，在城市内部、乡村内部、官员群体内部，个体之间的收入差距确实较小。比如，在城镇内部基尼系数约为0.16左右。也因此，这种收入分配格局无法对个人产生激励作用，导致生产效率低下，而这反过来又制约了收入提高的可能性。

　　另一方面，群体内部的平均主义掩藏了群体之间绝对的不平等。首先，计划经济从根本上是权力分配收入，因而，不管是在城镇还是在乡村，普通民众与“干部”之间存在严重不平等，干部可以按照级别得到实物性收入，如电话、住房、汽车、医疗福利等，而这些，民众根本无权享有。其次，城乡之间的收入严重不平等，计入这种因素，全国的基尼系数大约在0.30左右。更重要的是，这种不平等通过法律上的城乡隔离制度被固定化，农民被置于一种难以摆脱的贫困地位。这是一种权利的不平等。

　　这些事实表明，计划经济时代的收入分配格局并不像现在很多人所想象的那样美好。相反，世界银行的统计结果是，1978年，6.4亿中国人生存在贫困线以下，而当时的中国总人口为10亿，即贫困人口比率为64%。民众对这种收入分配格局普遍不满，这是计划体制无法维持的根源之一。

　　1980年代的改革就是因此而启动的，从这种改革中最先获益的是那些被国家权力排斥在现代经济部门之外的绝对贫困群体。首先是农民，新的土地制度提高了农业生产率，农民收入大幅度提高，1980年代中期出现了一次短暂的城乡收入差距缩小期。1990年代中期之前乡镇企业的发展，及20多年来农民大量流入城镇获得收入，维持了农民纯收入持续增长的势头。

　　计划体制松动的另一个受益者是城镇“单位”体系之外的人口，他们成为最早的个体工商户和私人企业雇主、雇员。在个体工商业、私人企业高收入的诱惑下，1980年代中后期出现了全民经商热。在收入分配领域则出现了所谓的“脑体倒挂”，就职于国有部门的人员抱怨，“搞原子弹的不如卖茶叶蛋的”、“拿手术刀的不如拿剃头刀的”。为维持稳定，1990年代中期开始，财力已经较为充裕的政府开始大幅度提高机关、事业单位和国有企业雇员的工资。

　　20多年过去，中国收入分配格局已经发生巨大变化。

　　首先，民众收入普遍地有所增长，大量人口摆脱了贫困。世界银行统计说，2003年，还有2.2亿中国人生存在贫困线下，按照13亿的人口基数，贫困人口比率为16%，远低于1978年的水平。

　　其次，收入分配的主体已经从单一的国家和集体控制转向多元化，事实上，大多数人口的收入来自非公有制企业。非公企业不仅为新进入劳动力市场的人口创造了就业岗位，还接纳了国有部门的下岗失业人员。这一就业结构具有重要政策含义。政府在制定收入分配政策的时候，必须采取与之相适应的政策方案。否则，收入分配政策可能无法达成其预期效果，或者更糟糕，会扰乱正常的市场秩序，导致社会总体财富创造能力下降。

　　第三，从居民收入来源看，已不再单纯依赖工资性收入而趋向于多元化，尤其是投资、经营收入在个人总收入中所占比例大幅度增加。

　　上述因素导致了一个引人注目的结果：不管是从全国水平看，还是从城镇内部、乡村内部来看，总体上，个人的收入差距呈现出扩大的态势，这一趋势从1990年代以来相当明显。

　　收入差距扩大：好的与坏的

　　收入差距的这种扩大有相当一部分是合理的、可取的。计划体制下那种平均主义反而是不正常的、不合理的。如果起点是计划体制下群体内部的平均主义，则随着市场发育、个人自由权利扩展，个体的收入差距必然出现程度不等的扩大。比如，投资，经营性收入会趋向放大收入不均等。而农民事实上享有的自由迁徙权给流入城镇的农民带来非农收入，反映在乡村人口收入统计中，其收入差距就会扩大。外商企业提供的收入也普遍高于一般国有企业和私人企业，它会扩大城镇内部职工之间的收入差距。

　　可以说，由于这些因素导致的收入差距扩大，不会引起人们的不满。从经济学角度看，知识、天赋、投资、甚至个人机遇等因素所带来的收入差距乃是效率提高的激励因素。重要的是，在收入差距扩大的同时，人们改善自己境遇的自由——尽管通常只是事实上的自由——也扩大了。

　　不妨看一下在健全市场体制下个体沿着收入接替上升的几率。美国的贫富差距在发达市场国家是最大的，最贫穷的五分之四人口只占有这个国家GDP的3.6%，但美国大多数穷人都会向上流动。统计表明，1975年属于最穷五分之一群体的人中，到了1991年，只有5.1%仍属于最穷群体，大多数人则向上流动了，其中30%流动到最富裕的五分之一人口中，60%则进入最富裕的五分之二人口中。有人计算过，平均而言，美国处于贫困线以下的人口只在那个地位停留4.2个月。只有4%的美国人属于长期贫困，也即处于贫困状态下达两年以上。经验观察表明，这样的故事也在中国发生。最典型的是，农民通过进入城镇向上流动。

　　但是，在中国，向上流动的可能性会略差一点。中国的市场体制远不健全，现有的行政与司法架构还不够健全，这使穷人改变其境遇的机会受到限制。户籍制度导致中国迄今没有形成一个全国统一的劳动力市场，劳动力的自由流动存在重大法律障碍，这是形成城乡收入与地区收入差距，并趋向扩大的重要原因。同样是这种制度导致那些流入城镇的农民，不能参与当地公共生活，当地行政与司法部门也没有尽力保护他们的权利，这是新兴工人工资长期低下的根本原因。

　　当然，最让人们不满的是高收入群体的收入中，有相当一部分是借助有关权力及其维持的垄断获得的。渐进改革决定了，某些政府部门仍然保持对资源分配和经济活动的控制权，而这种权力又没有受到有效约束。另一方面，垄断型企业通过法律设定的特殊地位获取超额利润，而政府——更不要说公众——对这些企业缺乏有效的所有者控制手段，垄断企业可以随意将这些超额利润进行内部处置，从而不公平地拉大了其与一般企业的收入差距。从数量上看，由于这一因素导致的收入差距，对整体收入差距的效应应该并不算大，但是，它的心理效应是比较大的，因为它是显著不公平的。

　　没有基础性制度，就没有分配公平

　　过去20多年，以国家控制最重要的收入源、社会各群体内部平均主义，但群体之间不平等为基本特征的旧的收入分配秩序逐渐瓦解，借助于市场的发育，大多数人的收入不再由国家决定，个人不再因为要获得维持生存的必要收入而不得不依附国家，依赖专业知识获得稳定收入的中等收入群体的逐渐形成，农民向城镇流动大幅度减少了贫困人口规模。

　　但是，中国整体的政经体制仍处于新旧体制混合的“中间阶段”，因而，新的以市场为基础的、收入来源多元、个体具有向上流动为基本特征的收入分配秩序并未形成。更严重的问题在于，部分权力在这种混合体制下获得了寻租的便利条件，从而在正常的收入差距扩大过程之外，增加了一个不正常的、不公平的收入分配格局。

　　因而，跟其它领域一样，当下收入分配领域的问题是复杂的。政府进行收入分配制度改革，需要仔细地辨析什么是当下的真问题，政府的矫正性权力可以在多大范围内行使到何种程度。

　　政府的首要责任依然是继续致力于构建一种能够形成公平的收入分配秩序的基础性制度架构，在此一架构下，不公平的分配将被控制在最低限度内，而分配的不均等本身不会成为问题。现代政府都会进行一定程序的收入再分配，但是，一味模仿发达市场国家的此类再分配政策，很可能遮蔽一个本应面对的基本挑战：如果缺乏一个能够形成公平的收入分配秩序的基础性制度架构，政府的收入再分配政策效果就会大打折扣，无济于事。这样基础性制度主要包括：统一的全国性劳动力市场，平等的劳资关系，及财政民主。

　　中国收入差距的相当大部分来自城乡之间和地区之间的差距，政府的收入再分配政策对解决这两个问题还力有未足。统一的全国性劳动力市场才是治本之道，劳动力的自由流动有助于平抑城乡、区域之间的工资率差异以及由此导致的收入差异。当然，为此，需要民众享有法律上的自由迁徙权，需要符合一定条件的民众在其长期居住地享有完整的政治、社会权利，需要改革行政、司法体制，使居住于任何地方的民众都可享受到平等的权利保障。

　　平等的劳资关系对于提高劳工收入具有根本意义，而这种关系的形成，同样依赖打破城乡二元制度，行政与司法对劳工权利提供平等保障，最起码也需要现有工会转型，真正成为维护劳工权益的机构。

　　财政民主乃是政府进行收入再分配的前提性制度。1990年代中期以来，尤其是近几年来，政府的转移支付数量持续增加，但是，由于缺乏有效的财政民主机制，相当部分资金被层层截留、挪用、浪费，而并未起到预期的效果。同样是因为缺乏财政民主，1990年代中期以来，政府财政收入大幅度增加，但政府在教育、医疗、济困等关系民生的各个领域的财政支出比例却有所下降。缺乏财政民主也使目前的国家福利支出不合理。这套耗资巨大的福利设计仍然主要覆盖城镇人口，而把很大部分的乡村人口排除在外，在城镇，那些在政府、国有部门之外、收入较低也不稳定的人的福利保障最弱。

　　当然，这些基础性制度的建立、完善，涉及到广泛的行政、司法、经济体制改革，不可能在短期内完成。从政治的角度看，满足民众对于公平的渴望，优先的政策议题是规范

公务员收入，控制垄断部门收入，对最贫困的人口提供必要的救济。这些的努力将剔除那些扰人心神的因素，使法治下的市场固有的不均等但合理的收入分配秩序获得正当性。

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