秋风：打破城市政府对城市化的垄断

　　权利经济学·秋风专栏

　　关于房地产制度的讨论告一段落了。笔者从现有的二元土地制度入手得出结论，地方政府垄断城市土地供应、房地产商垄断城市房屋供应的双重垄断模式，必然推动土地与房屋价格维持在泡沫水平上，民众将为房屋付出大得不成比例的代价，导致城市经济向房地产业集中。因此，需要从根本上反思目前效仿香港地区的房屋发展模式，让城市居民自由地向农 民购买土地，建造自己的房屋。

　　遗憾的是，这些文章被有些评论家简单地概括为呼吁取消房地产开发商。这不是我的意思。在我看来，允许农民在工业化、城市化的过程中自由地向市民和企业出租、转让土地，最重要的结果将是打破城乡隔离制度，打破城市政府对于城市化过程的垄断，推动城乡融合。这是解决所谓三农问题的根本出路。

　　城乡隔离

　　应当说，这些讨论所关切的，主要是“城乡边缘区”。随着城市的郊区化，国外学者从上个世纪50年代开始从事这方面的研究。所谓城市边缘区，就是城市在自身的近域推进和广域扩展过程中，城乡要素逐渐过渡、彼此渗透、功能互补而形成的特殊区域。自20世纪90年代以来，内地也有学者开始研究城乡边缘区问题。因为，城市尤其是大城市的城市空间地域在迅速扩张，建成区面积不断扩大。

　　但是，中外的城乡边缘区的法律性质，却是完全不同的。一个具有活力的城市有一种自然地向郊区扩展的倾向：城市人口可能愿意到乡村居住，城市的企业也可能愿意到城市周围的乡村从事生产与经营活动。内地的城市也不例外，从1980年代以来，内地各个城市就出现了所谓的“城乡结合部”，比如北京的大红门地区。这就是自发形成的城乡边缘区，这个过程也就是自发城市化的过程。在这个过程中，农民所拥有的土地融入到现代经济体系，农民也成为服务于现代经济体系的不动产经营者。在这些自发形成的城乡边缘区，农民自我实现了城市化。

　　但是，一些城市政府始终不接受这种自发形成的城乡结合部。最直观的理由是，这些地区脏乱差，这些地区是外来人口聚居区，治安比较混乱。于是，城市政府频繁地发动治理整顿行动，其主要依据则是，农村擅自改变土地用途，在农业用地建设违章建筑用于出租经营，而这是违法的。在北京，有些花费几亿元建设的此类所谓违章建筑，被政府强行拆除。

　　自发的城市化过程被人为阻止了。当然，这些地区迟早也会出现官方的城市化。但在这个过程中，首先政府征用农民的土地，然后或者低价转让给企业，或者高价转让给

房地产

开发商。漂亮的厂房或房屋被建造出来，但是农民却不见了。他们获得了低廉土地征用补偿费之后，丧失了从事经济活动的资源，也得不到多少就业机会。他们被迫徘徊在现代经济体系之外。

　　城乡边缘区意味着城市的人口和活动自然地延伸到乡村的土地上，而这在中国是被禁止的。即使事实上存在城乡边缘区，也都是不合法的，因为其所在的土地属于违法利用。

　　可以说，目前城乡二元土地制度导致了一个离奇的后果：城市在迅速扩大，但城市跟乡村之间仍然有一个清晰的法律边界。这个法律边界也自然地成为政府公共品的供应边界。政府供应的城市生活公共品只覆盖国有土地，政府不为生活在非国有土地(即法律意义上的城区)上的民众提供城市生活所需要的基础设施，即使居住在这些土地上的人都是城市居民。

　　这一方面导致城市居民只能拥挤在严格意义上的城区，因为只有在这里才能享受到公共品；另一方面，自发形成的城乡边缘区和所谓的城中村城市基础设施严重匮乏，必然给人以脏乱差的印象，这恰恰又成了城市政府打击整顿城中村、城乡结合部的绝好借口。

　　城市需要自然扩展

　　城市化是否只能在国有土地上进行？答案显然是否定的。古今中外，除了以香港为代表的城市之外，几乎所有城市的建立与扩展，都是在土地不为城市政府所有的前提下进行的。那么，在内地，为什么城市化的前提必须是改变土地的权属，即城市政府取代农民，成为将要纳入城市范围之内的土地的所有者？或者说，城市化何以成了城市政府的垄断性权利？恐怕无人能从经济学上为政府这样做提供令人信服的理由。

　　城市更多地意味着一种组织经济活动的方式，城市密集的知识与劳动分工网络可以让各种资源的利用效率有所提高。在斯密所说的“自然的自由”制度下，作为一种经济形态的“城市”完全可以自然地覆盖乡村地区，尽管程度不等。可以说，城市化就仅仅是一个程度的问题，城市与乡村之间理应不存在截然的法律上的分界线。

　　这个自然的自由制度，首先是指人员、物品、资本等一切要素不受限制地在城乡之间自由流动。舆论现在十分关心农民自由流入城市的问题，应当说，城市从法律上接受入城农民，乃是农民理当享有的权利。但是，在现有制度下，农民自由入城只是意味着，被隔离的两侧的城市与乡村人口的规模有所调整，隔离制度本身却依然如故。

　　从政治正义与经济效率的角度看，最为重要的是打破这种城乡隔离制度本身。基于此，城市居民能否自由地到乡村生活居住反而是一个更重要的问题。也就是说，有助于打破城乡隔离的城市化的特征是，不需要经过政府征地、开发商集中开发的过程，市民就可以到乡村居住，城市在不进行土地国有化的前提下扩展。

　　城市居民自由到农村居住，其实也是城市资源向乡村自然流动的过程。现行二元土地制度的主要意图是保护农地，防止城市过多占用乡村土地。这个目的非但不可能实现——现实是圈占土地下的土地浪费十分严重，还导致了一个非意图后果：阻止了城市资源自发地向乡村自由流动。而这种流动本来可以成为一种催化剂，让那些在乡村经济体系中以较低效率循环的要素，自然地进入城市经济形态中，从而大幅度提高其效率。这也可以把城市公共品带入乡村。其中最重要的是，农民以自己所拥有的土地为资本，自然地融入城市经济体系中，并与城市人口形成一种共生关系，事实上，在自己的土地上成为经济与社会意义的城市人口。

　　自然的合理的城市化，需要让城市自然扩展，让农民和市民自由地双向流动。只有这样，城市与乡村之间才不会有绝对的反差，城市化才能够吸纳农民，农民也能够成为城市化的主体。