寻求深水区改革新动力 建立有效有限政府是关键

　　——专访中国经济体制改革研究会会长高尚全

　　本报记者 王世玲

　　2005年，关于改革的呼声陡然高涨。

　　先是年初就把今年定位为“改革攻坚年”；紧接着，4月，国务院发布了《关于2005年深化经济体制改革的意见》，提出了经济体制改革的十项任务；6月，国务院常务会通过浦东国家综合改革试验区试点，标志着国家综合改革序幕拉开；10月的十六届五中全会再一次强调：目前我国正处于“改革的攻坚阶段”。

　　可以说，自20世纪90年代中后期以来，今年是改革力度最大的一年。

　　但这种努力，从1年来的结果看，两个最重要的改革：政府职能的转变和经济增长方式的转变，其成效并不令人乐观，改革仍处于一种胶着状态。而关于改革的反思、争论与质疑，在这一年里，也成为一种普遍的声音。

　　甚至，

清华大学社会学系教授孙立平认为，“改革的共识已经破裂，改革的动力已基本丧失”。他的理由是，共识与动力的丧失来源于相当一部分群体在现实改革中利益受损，并对未来改革中利益进一步受损怀有恐惧，这其中，包括医疗、教育、社会基本保障等的缺失。

　　必须看到中国的改革走了26年，改革推进的条件，社会基础都已经发生了重要的变化，其中很重要的是扭曲改革的机制的形成。中国的改革已进入到以全面调整利益关系为重点的改革攻坚新阶段，在各种利益的诱导下，尤其是在部门利益、地方利益、行业利益，包括某些官员利益的诱导下，一些重要的改革在实施过程中存在相当大的扭曲。如果不能采取措施纠正这一倾向，改革攻坚事实上难以全面奏效。

　　那么，改革的新动力来自哪里？如何化解改革的阻力、压力？

　　我们认为，主要来自于内外两方面：内要调整政府与公民、政府与社会、政府与市场的关系，扩大公民参与社会治理的空间，不仅要自上而下的改革，同时也要自下而上的民间力量来推动改革；外要开放，在全球化的浪潮中，中国要完成必要的国内改革，才能应对激烈的全球竞争。对外部竞争的预期加快促成了许多改革，比如，今年的国企和金融体系的改革。

　　总之，我们希望通过分析综合改革的新动力源，为2006年以至更长远时间的改革助力。

　　(晨星)

　　北京报道

　　历史总会记住那些关键年份。

　　1984年的中共十二届三中全会、1993年的中共十四届三中全会、1997年的中共十五大、2003年中共十六届三中全会、2005年中共十六届五中全会……这些决定中国改革走向的重要历史节点，现任中国经济体制改革研究会会长的高尚全是亲历者、参与者、见证者，诸多关于经济体制改革重大方案和文件，都有他的笔墨。

　　同样，2005年没有离开高尚全的观察和思考：为什么改革面临各方的利益博弈，处于胶着的困境，难以推进？改革的新动力源究竟在哪里？如何化解改革的阻力、压力？明年的改革方向如何？

　　2005年改革攻坚破题

　　年初对于改革年或改革处于攻坚阶段的估计是到位的。这个判断相当重要，认识到了改革的深刻性和复杂性，为“十一五”期间改革总体形势的判断奠定了基础。

　　《21世纪经济报道》(以下简称《21世纪》)： 2005年初提出这一年为“改革年”，现在一年过去了，您认为2005年是否符合“改革年”的称号？

　　高尚全(以下简称高)：改革年或改革攻坚年是去年经济工作会议上和今年“两会”上，温家宝总理提出来的。为什么今年是改革年或改革攻坚年呢？因为改革现在处于一个关键时期，即攻坚阶段。改革的范围扩大，不仅是经济体制改革，还包括政府管理体制、社会体制、文化体制、教育体制、卫生体制、司法体制的整体改革。另外改革进入深层面，或者叫“深水区”，改革损害了一些利益集团、利益群体的利益。过去改革大家都受益，现在不一定了。

　　今年也是一些重要改革有新进展的一年，拉开了攻坚改革的序幕。年初对于改革年或改革处于攻坚阶段的估计是到位的。这个判断相当重要，认识到了改革的深刻性和复杂性，为“十一五”期间改革总体形势的判断奠定了基础。

　　《21世纪》： 从宏观的视角来看，哪些是今年重大转折性的改革或者趋势性的改革？

　　高：今年改革步子确实迈得很大，具有重大转折性的改革是减免了28个省市的农业税。

　　还有金融体制改革，其中最大突破是资本市场的股权分置改革。

　　今年二月，国务院召开征求政府工作报告意见的专家会议上，我提出股票市场不仅是市场本身的问题，而且影响到政府的公信力、社会稳定问题。我找了一组数字来证明：从1994年到2003年期间，在股票市场上，国家财政印花税收了1800亿元；国有企业上市，落袋12000亿元；证券公司和中介机构收益3000亿元，这三家是得益者。而广大股民则损失8900亿，平均每户13000元。因此，当时我就建议，政府必须推进制度性的改革试点，取得经验以后全面推开。

　　但今年推出股权分置改革时反对声音也挺大，后来政府还是坚持了。我觉得这样的制度性缺陷，早解决不是更好吗？

　　银行改革也是金融体制改革的亮点。国有商业银行股份制改革步伐今年明显加快，中国建设银行、中国银行、交通银行引进战略投资者，实现投资主体多元化，完善银行机制。这方面改革推进得很快。

　　第三是政府行政管理体制改革。这几年政府改革在不断进行，如减少审批手续，通过《行政许可法》转变政府职能等。但真正转变职能，任务仍很艰巨。而政府行政管理体制改革是全面深化改革和提高对外水平的关键。这一理念已经写入十一五《建议》中去了。

　　《21世纪》：您刚才提到今年改革的一个特点是全方位的改革开始启动。今年浦东被确立为国家综合改革试验区，深圳和天津滨海的试点据说也可能会确认，您如何理解综合改革的含义？

　　高：综合改革就是指全面、全方位的改革，包括社会、文化、政治体制改革等。现在我们的改革已经进入全面、深化阶段。但就全国来说，各方面共同推进难度比较大，也缺乏经验。那么通过浦东，或深圳、滨海三个试点，取得经验，然后在全国推广，就是适宜的办法。

　　最近深圳通过立法来推进改革，我是很赞成的。立法推进改革，不仅是巩固改革，使改革制度化、规范化，更重要的是能推动改革。改革到了这样一个关键阶段，要通过立法来推动改革，这是改革新形势下一个新的特点。

　　行政权力寻租仍是最大障碍

　　就中国向市场经济转轨而言，基于个人能力和公平竞争导致的效率和收入差距不是社会争议的焦点，真正的焦点之一在于转轨中行政权力参与市场化分配产生的不公平。

　　《21世纪》：行政性资源配置中的权力市场化问题是社会分配的最大不公平，您对这个问题是如何认识的？

　　高：资源的行政性配置在任何社会都存在，但由于权力运行的特殊性，为了维护市场公平竞争和效率，同时也为了防止权力“寻租”性腐败，成熟的市场经济都严格限制其介入的领域，并且对权力运行实施有效的监督。中国在体制转轨中虽然大幅度减少了行政性资源配置，但行政性资源配置不仅在国有经济部门依然普遍存在，而且近年来已经出现向非国有部门渗透的迹象。

　　社会资源的行政性配置“客观上”存在着权力市场化的可能。从20世纪80年代中期利用产品“双轨”价差牟利，到90年代要素市场化中的“寻租”，人们不难观察到大量权力市场化的现象。近年来，在土地转让、资金信贷以及股权融资等领域，权力市场化的现象依然没有止步的迹象。问题在于，权力作为个人或群体的资源参与市场化，本质上是对社会财富的瓜分，它在形成少数“暴富”阶层的同时，不但侵犯了他人创造社会财富的收益，而且减少了社会可支配的经济资源，削弱了社会调节贫富差距的能力，加剧了经济转轨期社会的利益关系失衡。

　　就中国向市场经济转轨而言，基于个人能力和公平竞争导致的效率和收入差距不是社会争议的焦点，真正的焦点之一在于转轨中行政权力参与市场化分配产生的不公平。

　　原因在于，行政性资源配置中的权力市场化是社会财富占有和分配不公的最主要因素，其负面影响要远远大于市场调节机制本身的缺陷和社会调节机制的不完善，而且还使后者产生严重扭曲。权力市场化导致了许多领域仍然是血缘和裙带关系盛行，抑制了基于个人能力的公平竞争，从而加剧了社会利益关系的失衡。权力市场化也对改革本身构成严重扭曲和制约，在一些本不该由市场发挥作用的领域，出现了利用市场化牟利的“假改革”，而在一些应该大力推进市场化的领域，市场化改革却步履维艰。

　　《21世纪》：当前经济运行中存在的深层次矛盾，是否与要素价格市场化不到位密切相关？

　　高：中国要素市场化的进展确实明显滞后。基本要素市场发育和形成过程中，劳动力是最早市场化的要素。在20世纪90年代以前，农村改革使农民个体初步获得了具有基本生存保障功能的土地，为农民短期流动打工和劳动力市场发育提供了初始条件。90年代以后，随着国有企业用工制度改革，以及非国有经济的迅速发展，社会就业结构发生了重大变化，农民的非农就业不再局限于短期流动，出现了长期性、职业化的城市化特征。在这种情况下，与传统“农民工”概念相联系的制度性安排已经明显滞后，劳动者的基本权利和社会保障成为劳动力要素市场化中的突出问题。

　　土地要素大规模市场化始于1992-1993年，并且初步形成了以政府垄断出让为特征的一级市场，以土地使用权转让、出租、抵押等交易形式为特征的二级市场。在实际运行中，政府几乎排斥了土地使用权拥有者参与交易的权利，直接成为市场交易的主体。在土地市场化中，政府和土地开发商成为最大获利者，土地使用权拥有者的利益不同程度地受到损害。近年来，在城镇拆迁和农地征用环节发生大量民事纠纷，并非仅仅是利益补偿问题，而且深刻反映了政府垄断征用与市场化的矛盾，反映了政府在土地市场化中的功能定位和权力运行程序方面的缺陷。

　　资金要素市场化滞后集中反映在借贷市场和股权融资市场方面，是以服务于国有企业资金需求为主。这种状况不仅严重不适应市场主体多元化的现实，而且蕴藏着极大的系统风险。在国有银行垄断借贷市场的情况下，资本约束不足，难以形成有效的风险防范和效率激励机制，从而造成银行系统大量不良债权。股权融资市场问题一方面是层次单一，无法满足现实的融资需求，另一方面是全国性股票市场存在严重的体制性缺陷。特别是股票市场，政府监管机构与交易所、主力投资机构实际上是“主管部门”与管理对象的关系，这是大量劣质公司得以上市并难以被市场淘汰的一个主要原因。

　　建立"有效、有限"政府是成败关键

　　“十一五”期间应把政府转型作为改革的中心和重点来抓。应从政府治理改革入手，转变政府职能，依法行政，使政府转变为公共服务型政府、法治政府。

　　《21世纪》：您认为今后改革的重点在哪里？

　　高：党的十六届三中全会明确提出了完善社会主义市场经济体制的原则和任务。要完成这项任务，“十一五”时期至关重要。改革以什么为重点，才能把整个改革带动起来，确实是值得我们研究思考的大问题。

　　总的来说，当前经济体制改革的各项任务大都与政府转型密切相关。政府管理体制改革成为影响各项改革的节点。现在，金融体制改革和大型国有企业改革的滞后，与政府改革不到位有关。金融业改革的重点是银行改制，降低不良贷款比例。而不少不良贷款产生的根本性的体制因素是：由于我国资本市场不发达，许多风险相对较高、原本应当通过资本市场融资的项目，不得不转而通过银行借贷解决资金需求，并且经常通过行政的方式进行。

　　再者，我国是世界上土地资源相对稀缺的国家之一，但在行政干预下，造成了土地资源的浪费；另外，我国的劳动力市场也有缺陷，如农民工问题、户籍制度问题等，如果没有政府职能的转换就很难解决；社会保障体制的完善也与政府转型有密切联系，因为只有政府从直接投资建设中退出来，财政资金才能更多地用于社会保障等公共领域。

　　20多年改革的实践表明，我国的政府改革大体保持了与经济体制改革近似的“渐进”过程和特征。可以说，离开政府改革的逐步展开和深化，市场经济体制的完善是不可能的。

　　在这种情况下，“十一五”期间应把政府转型作为全面深化改革的关键来抓。应从政府治理改革入手，转变政府职能，依法行政，使政府转变为公共服务型政府、法治政府，进而真正成为公共产品的提供者、经济社会环境的创造者、人民权利的维护者。进一步处理好中央和地方的关系，划分好事权与财权，深化财税体制改革和干部人事制度改革，弱化直至消除政府投资冲动的体制基础。

　　《21世纪》：有人更愿意用公共治理来理解政府转型，认为现在被扭曲的改革基本上是由于政府公共治理方面存在缺陷。这个话题已经说了好些年，为什么这个转型还没有转到位？您认为在政府转型上，需要理清哪些思路?

　　高：早在2000年3月份，中国经济体制改革研究会开了形势分析会，当时会上有两种思想：一种认为现在改革出现的好多问题，是改革造成的；另一种意见是问题出现的原因恰恰是改革不到位。我想主要的原因还是改革不到位。为什么不到位？因为没有处理好政府与企业、市场的关系。当时，我们提出政府的行为还有“越位”、“缺位”、“错位”的问题，现在大家都承认这“三位”的观点。从今天的现状看，政府改革是经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革的中心环节和突破口。

　　政府怎么变成一个服务型的政府？怎么样建设服务政府？我认为需要：解决一个矛盾；搞好两个服务；创新三个理念。

　　人民日益增长的物质文化需要，同落后的社会生产之间的矛盾——这是从中共八大以后提出的社会主要矛盾。而现阶段这个主要矛盾的特殊反映是：公共的服务，公共产品的需要和提供严重不足之间的矛盾。比如教育、医疗保险、社会保障、安全、环境、公共信息。

　　至于搞好两个服务，是指政府要为经济主体，包括企业和公民创造平等竞争的环境，搞好服务；要为人的生存和发展，促进人的全面发展搞好服务。

　　三个理念就是，一、政府是创造环境的主体，企业和老百姓是创造财富的主体；二、“非禁即入”的理念，也就是凡法律不禁止的，企业和老百姓都可以进入，这个理念是跟过去凡是做什么事情都要经过审批反过来了。什么事情都要经过审批，那老百姓和企业就缺乏创新空间了。现在我们提倡自主创新，自主创新是需要空间的；第三是依法行政的理念，法律不规定的事情，政府是不能干的。所以政府要转变职能，关键要确立这三方面的理念。

　　新改革观：寻求改革动力源

　　首先是要调整政府与公民、政府与社会、政府与市场的关系，扩大公民参与社会治理的空间。

　　《21世纪》：虽然今天被称之为“改革攻坚年”，但对改革质疑也不少。先是去年关于国企改革的争论，后是今年由“医改报告”引起的争议。为什么会出现这样的质疑？

　　高：作为一场社会变革，中国的改革开放进程始终伴随着思想观念的分歧。不过，在20世纪90年代中期以前，社会利益分化尚不明显，思想观念分歧基本或主要发生在理论界或理论思维领域。90年代中期以后，利益分化进程加快，思想观念分歧的“社会性”日益突出，在基本价值参照系方面形成共识的困难越来越大。

　　例如，在贫富差距扩大的问题上，不仅存在对事实承认与否的分歧，而且存在对差距“合理性”判断的分歧，这就必然影响到对差距的深入分析和解决方案的分歧。在个人财产保护问题上，个人财产权是不是公民的基本权利，要不要追问个人财产形成的“合法性”，很长时期内构成了制约个人财产“入宪”的重要因素。

　　应该说，在社会发生巨大变革过程中，发生思想观念的分歧并不奇怪，利益多元化和思想观念多样化也是社会进步的体现。问题在于，在利益平衡机制还很不健全和完善的条件下，强势利益集团往往占有甚至垄断“表达”渠道。这种情况一旦左右现实发展方向，就会加剧社会利益关系的失衡，导致社会矛盾激化。

　　经济转轨必然引起社会利益结构和思想观念方面的分化和整合。与改革前那种以平均主义为基础的阶级斗争统摄社会的状况相比，这种分化和整合无疑是巨大进步。问题的关键在于，如何形成合理和有效的利益调节机制，避免、抑制和化解社会利益关系方面的过度失衡和矛盾。

　　《21世纪》：那么如何引导各个利益群体以理性、合法的形式表达利益诉求？利益表达和协调机制的原则是什么？

　　高：首先是要调整政府与公民、政府与社会、政府与市场的关系，扩大公民参与社会治理的空间。手段是通过完善社区自治、民间救助和慈善团体，使公民在广泛参与社会治理过程中形成新的和谐关系。

　　关键是政府应改变“包揽一切”的做法，适当合理地向社会“分权”或“还权”于社会，通过发挥社会中介组织的作用，形成社会“自组织”机制，以防止因政府某些短期决策失误导致的社会失衡。

　　《21世纪》：作为一个中国改革的参与者，您如何看待中国过去26年的改革？改革中也出现了许多问题，如何看待这些问题？现在有一种全面否定改革的声音，您如何评价？我们应当如何取得改革共识？

　　高：有的学者认为“改革的共识基本破裂 ”，我认为这样的评价值得商榷。现在改革的结果是大部分人受益、生活水平提高，国力增强，这些是应该肯定的，而且大家也都承认，如果不改革旧体制，就是死路一条，这是大家共识的。但现在问题确实存在：“杂音”在增多，改革的动力在减少。

　　回顾中国20多年改革的历程，人们有充分理由为改革所取得的巨大成就和社会进步而感到鼓舞，这是坚定继续深化改革信心的基础。同时，若干深层矛盾依然对经济社会发展构成明显的障碍或制约，其中有些矛盾不过是传统体制基本矛盾的延续或进一步显现，有些是因经济转轨和社会转型中社会利益分化和调节机制不足而产生的。这些矛盾的存在并不能构成否定改革成就和道路选择的依据，但却足以说明中国改革依然任重而道远。

　　《21世纪》：您刚才提到改革动力不足，那么未来改革的动力源在哪里？我们该持有怎样的改革观？

　　高：动力在减弱。原因在于不像过去改革是大家都受益，现在改革改到垄断部门，垄断部门当然动力不足了。改革走到今天这一步，需要更高层次的改革协调机制和部门，以增强大家对改革的信心。

　　至于新的动力源，来自于内外压力。如对于改革垄断部门，虽然改革阻力很大，但是我们改革的目标是建立社会主义市场经济体制，更大程度上发挥市场对资源配置的基础作用，这就必然要求加速推进改革，这就是动力。

　　改革的根本目的是维护人民群众的根本利益，造就每一个人都能全面发展的体制环境。当前尤其要做好就业、社会保障、教育、医疗、扶贫、环保和安全生产等方面的改革工作。要防止某些权力主体或垄断利益集团假“改革”之名行“牟利”之实，直接对“困难群体”进行剥夺；特别是在教育、医疗、市政等公共服务领域，要防止权力“寻租”的现象。

　　改革观的核心是以人为本，也就是要坚持为经济主体和广大人民创造公平竞争的环境，同时也要强调对结果不平等进行矫正的分配调节，使全体人民能够普遍地分享改革发展成果，这是改革获得“合法性”即社会公正性的基本前提，是构建社会主义

和谐社会必须坚持的改革观。

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