中国农民迎来全面低保时代

　　钟昱

　　“在全国范围建立农村最低生活保障制度的决定，无疑是去年岁末召开的中央农村工作会议最大的亮点之一。这是顺应建设和谐社会战略部署的自然而重大之举”，中央财经大学财经研究院院长王雍君对这一决策予以高度评价。“作为一个农业和农民大国，没有农村和广大农民的和谐，就不会有整个社会的和谐。而当前最紧要的就是让那些最低收入群体也能获得最低生活保障。”

　　农村最低生活保障制度，是国家和社会为保障收入难以维持最基本生活的农村贫困人口而建立的一种社会救济制度。建立农村最低生活保障制度，是消除城乡差别、实现农民国民待遇的重要举措。它将有效保障农民的基本生活权益，缓和改革中的社会矛盾，同时也是尽快建立与完善农村社会保障制度的关键所在。“这是一个最基本的东西，一个关系到生存和尊严的最低层次的社会保障问题”，王雍君说。

　　来自民政部的最新统计显示，截至目前，全国建立农村低保制度的省份已达23个，在其余8个省份中，云南等5省(区)实施农村低保的文件已提交省(区)政府审议，有望近期出台；新疆、贵州、西藏等3省(区)在完善农村特困户生活救助制度的同时，也在积极组织农村低保试点，准备向低保制度过渡。目前，全国农村低保对象已达1509万人，比2005年底增加684万人，增长82%；全年累计发放低保补助金41.6亿元，比2005年增加16.3亿元，增长64%。

　　然而，在我国农民喜迎“全面低保”时代之际，财力能否承受、“低保”标准如何确定、地方政府管理能力能否胜任等一系列问题，正在考验着决策者们的智慧。

　　财力可以承受

　　改革开放前，在我国相对贫穷的基础上，我们尚且能够建立在发展中国家堪称楷模的农村社会保障体系。那时，广大农民享受的医疗、教育和社会保障(包括社会救助)服务水平，相对于当时财力和经济实力来讲已经相当高。“全面建立农村‘低保’制度，其实主要不是钱的问题，而是能否有足够的政治意志和管理智慧来推动这项战略举措，能否有引导资源优先配置到国家战略与政策重点领域能力这样一个问题”，王雍君说。

　　亚洲

开发银行曾发布一份建议书，建议中国通过建立农村“低保”制度来从根本上解决2820万人均年收入在627元以下农村人口的温饱问题，中国政府已经完全具备这样的财力与能力。

　　这份题为《关于建立农村“低保”制度、全面解决农村温饱问题的建议》指出，中国国家统计局资料显示，2002年底人均纯收入低于627元的农村人口为2820万人，他们的人均纯收入为531元。如把农村最低生活保障线确定为627元，以2002年的口径计算，这仅需要27.07亿元，相当于当年财政支出的0.12%。各级财政完全有能力承受这部分支出。

　　以福建和安徽两省份为例：福建省从2004年初就开始实行农村低保。凡人均年收入低于1000元(每月83元)的农村贫困人口全部纳入保障范围。目前福建有75万享受农村低保的困难群众。2006年1月至9月，全省已发放农村低保金2.88亿元，占同期全省财政收入的0.38%。而将于今年实行农村低保全覆盖的安徽省，按国家确定的年人均收入683元以下绝对贫困人员计算，目前的绝对贫困人口为130.9万人。每人每年平均补差260元，月补差21.6元，需投入资金34034万元，仅占安徽省2006年财政收入的0.42%。

　　目前，每年中央扶贫资金总量超过300亿元，如果这些资金用于建立“低保”，甚至可以把“低保”标准提高到目前的绝对贫困线之上。此外，目前民政部门每年支出近14.2亿元，已经在为2289万农村人口提供最低生活保障和其他社会救济，而这些人口中有很大部分是与贫困人口重合的。将现行的农村社会救济与新建立的全面“低保”制度统筹起来，财政上的负担可以进一步减轻。另外，由于实际支付的“低保”资金是补足家庭人均收入和贫困线之间的差额部分，因此，实际的支付数额将大大低于按贫困线支付的数额。

　　

财政部部长金人庆表示，今年中央财政将加大转移支付支持，在更多地区推广建立农村最低生活保障制度，更是给人们吃了“定心丸”。

　　模式选择多样化

　　在中国这样一个幅员辽阔、经济发展水平不均衡的大国，“低保”模式的选择理应多样化。

　　中国社科院农村发展研究所副研究员冯兴元认为，由于各地最低生活成本和城乡人均收入水平差距很不一样，在政策层面搞一个全国统一标准的城乡最低生活保障体系是有难度的。各地按照自身的条件，建立或者完善城乡最低生活保障体系，各级政府承诺各自承担的份额，是比较现实的选择。

　　关于财务模式，王雍君指出，可以先从现收现付模式(当前收入用于当年低保支出)开始，逐步过渡到以基金积累为主导的模式。

　　建立最低生活保障制度并非简单的经济救济问题，而应该是一个综合性的社会救助体系。它不仅包含最基本的吃饭问题，还应包括看病、养老、教育、就业等内容。“‘低保’的概念可以宽泛一些，不只是限于‘收入保障’。对于弱势群体而言，收入低只是问题的一部分。医疗和教育等基本公共服务的可获性或许更是一个值得关注的问题”，王雍君补充道。低保标准可定为农民人均收入28%左右

　　农村最低生活保障线标准的确定，既要能保障农村贫困人口的最低生活，又要能防止保障标准过高而形成“养懒汉”的倾向。有专家指出，较为科学可行的最低生活保障线应为基本生活费支出占农民人均收入的28%左右。由于各地的经济发展水平不同，参照系数亦有差异。经济发达地区，农民收入水平高，基本生活费支出在人均消费支出中的比重小，恩格尔系数低，参照系数可低一点，以26%为宜；经济欠发达地区，农民收入水平低，贫困程度重，基本生活支出在人均消费支出中的比重大，恩格尔系数高，参照系数可高一点，以30%左右为宜。

　　在诸多问题中，让王雍君最担心的还是地方政府的管理能力，是否足以胜任低保制度的筹建和良好维护。他直言不讳地向记者表示，“中国经常有这样的现象：上面的政策和意图很好，口号和理念很好，一旦实施就不是那么回事了。中央提出建‘低保’，这是‘做正确的事’。问题是：如何正确地做事？这是做事的方法，其实说到底还是个地方管理问题。”