县乡负债大起底

　　财政部确认中国县乡政府的直接显性债务是4000多亿元，并调研债务成因，意在制止发生新债和化解存量债务

　　□本刊记者 王长勇/文

　　距年底还有不到两个月，四川省绵阳市游仙区政府便紧张起来——担心债主又要上门 了。

　　去年此时，当地各式各样的债主先后八次围堵区政府“讨债”，每次都有数百人加入，一堵就是几个小时。

　　游仙区是1993年1月1日经国务院批准成立的县级行政区，地处绵阳科技城核心地带；亦是联合国工业发展组织授牌的中国西南地区惟一的“绿色产业示范区”，以及四川省首批农业和农村经济产业化经营的试点区。

　　这个本有着光明前景的年轻县级区，截至2004年12月底，负债总额高达17亿多元，人均负债3504.9元；如果当年的财政收入全部用于还债，至少需要13年。

　　在游仙区某镇，镇政府三层楼中的一层、二层已被用于抵债，只有三层留作办公；惟一一台公用轿车也被法院查封。“许多乡镇的财产基本都拿去抵债了，乡政府的正常经费不敢走正规账户，因为钱一到账就被法院扣掉。”游仙区政府官员告诉记者，“上面拨来资金，只好划到私人账户上——这不符合财经纪律，但实在没办法。”

　　游仙区之窘况在全国并不鲜见。近年来，地方政府财政困难逐年加剧，债务规模攀升。巨额地方债务如何化解？这是从中央政府到地方政府乃至学界都在关心和试图化解的难题。

　　记者获悉，财政部已制订了化解债务报告，提交国务院并获批复。财政部的思路，可概括为“制止新债，摸清底数，明确责任，分类处理，逐年消化”。目前，财政部已部署预算司组织专人具体负责落实，各项具体措施将逐步出台，债务化解的各项政策也将逐步明朗。

　　地方负债知多少

　　要制止发生新债和化解存量债务，摸清债务底数是当务之急。

　　关于政府债务的统计，目前国际上普遍采用财政风险矩阵法，这种方法由世界银行高级经济学家汉娜(Hana Polackova Brixi)最早提出，对政府债务进行界定和区分。在此风险矩阵中，政府负债可按不同标准划分为两种类型，一类是“显性负债”和“隐形负债”，另一类是“直接负债”和“或有负债”。

　　显性债务，是指当债务到期时政府具有清偿债务的法定义务，如地方政府举借的外债，向国内金融机构、单位、个人的借款等；隐性债务是指政府对此没有法律责任，只负有道义责任，如粮食流通企业亏损挂账、养老金支付缺口等。直接债务是指任何情况下政府都有支出责任，相对比较确定；或有债务是指某些特定事件发生而带来的支出责任，是随机性的，其规模一般难以预测。

　　两个分类交叉组合，形成四种政府债务，即直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债。

　　早在2001年，

北京大学教授平新乔将全国2000多个县及乡镇政府1999年的财政赤字累加，算出全国县及县以下的财政亏空约达2100亿元；根据一般情况下债务约为赤字5倍的规律，测算出中国县乡债务规模超过1万亿元。

　　中国社科院财贸所财税研究室主任杨之刚也曾用收入与债务之间的关系进行测算，通常县乡债务占财政收入的一半，2004年全国财政收入达2万多亿元；据此推算出县乡债务规模超过1万亿元。

　　财政部科研所副所长刘尚希研究员则按照财政风险矩阵，对中国截至2004年的公共债务进行了全面测算。测算结果，2004年中国直接显性与直接隐性负债合计7.6925万亿元；或有显性与或有隐性负债合计9.5087万亿元；按或有负债转化为直接负债的概率为0.5进行调整，则为4.7544万亿元。这样算来，全部政府负债规模为12.4469万亿元；2004年中国名义GDP初步核算为13.6515万亿元，则政府公共债务占GDP的比重达到91.18%。

　　在对政府债务负有最终“兜底”责任的财政部，监测债务规模的行动也早已开始。2000年，借鉴汉娜的财政风险矩阵，财政部确定了中国地方政府债务统计项目，要求各省市县及乡镇按照规定项目，每年自行上报债务数额，统计项目包括直接显性债务和或有显性债务。依据汇总的统计数据，财政部确认，中国县乡政府直接显性债务是4000多亿元。

　　“财政部的统计数据只限于内部掌握，从未对外公布。”财政部官员表示，统计数据主要由各级政府财政部门自行统计上报汇总，“因地方政府对财政部的意图不明确，数据准确性有可能受到影响。”

　　对于或有显性债务规模，目前尚无确定的数额，主要原因是政府和财政应该承担的隐性担保责任比较模糊。今年3月，中国社科院财贸所组织课题组选择东、中、西部部分县市，分别对县乡政府及城市债务进行了调研。调查中发现，虽然《担保法》自1995年10月1日起施行，明文规定“国家机关不得为保证人”、“任何单位和个人不得强令银行等金融机构或者企业为他人提供保证”，但目前政府部门借债政出多门、变相担保的现象仍较普遍。诸如政府部门从中协调，指定国有企业互相担保；或政府部门向银行出具承诺函，从而获得银行贷款，实质是变相担保，而偿债责任最终归到财政。

　　上述课题组成员张德勇博士认为，目前情况下，关键问题是要把直接显性债务调查清楚；即便债务规模不便于向社会公开，也应向人代会公开，让人大代表清楚政府的负债情况。发债应归到一个部门管理，需要出台相应的债务管理办法，控制住债务的继续增加。

　　债务成因

　　在要求地方自行统计上报债务的同时，财政部也组织人力，对全国典型地区债务情况进行了调研。

　　2003年10月至11月，财政部河北专员办调查了河北省迁安市(县级市)。结果显示，2002年迁安市政府债务总额为7.4205亿元，占地方可用财力的196.99%；其中，直接显性债务为5.7928亿元，占地方可用财力的133.8%。或有显性债务为1.6277亿元。

　　调查发现，2000年以前乡镇政府的欠款，主要是由政府担保兴办县办企业从基金会等处的借款，后来企业改制和基金会撤销后，债务由政府承担。此外，是政府为了兴建基础设施向银行的借款和国债资金。

　　同在当年10月，财政部湖南专员办对茶陵县债务状况进行调查。结果表明，截止到2002年底，全县债务规模达2.166亿元，占可支配财力的126%，相当于两年多的财政收入。其中县级债务1.7752亿元，占债务规模的81.96%；乡级债务为3908万元，占债务规模的18.04%。而公共财政支出借款占13.52%，清理农村合作基金会形成的债务占12.71%，为单位和个人借款担保形成的债务占4.63%，粮食企业亏损挂账占50.69%，拖欠企业养老金占6.46%等。

　　此外，截至2002年底，茶陵县村级债务为5679.4万元，主要由代农户垫交税费、借款投资兴办企业、举债兴办公益事业、非生产性开支和债务利息构成。

　　2002年3月，根据国务院要求，财政部组织人员对安徽省太和县化解债务情况进行调查。发现截止到2000年6月30日，全县乡镇政府债务余额累计达3.6亿元，其中约一半是长期拖欠的机关事业单位人员工资。1992年到2001年的九年间，全县乡镇财政供养人员上升一倍，增加了9635人。

　　联合国发展与计划署研究员张晓波曾对甘肃省三县九个乡镇债务进行过调查，发现这些乡镇平均的负债在20万至90万元；债务成因主要是地方政府为中央专项转移支付提供配套资金、投资建设交易市场，以及为完成税费增长任务的借款等。

　　张晓波表示，国家贫困县债务绝对规模小，是因为中央有补助，因此拖欠工资以及因教育产生的负债较少，而一些中部地区反而负债严重。中央财经大学教授李俊生在山东调研时也发现，“越富的地方负债越多”。在山东某发达地区，乡镇负债平均2000多万元。

　　《财经》记者采访获知，四川省绵阳市游仙区的债务和其“吃饭财政”的状况有关。当初游仙区建区时，年财政收入只有2500万元。但需要在荒滩上建城区，修建区级行政事业单位办公楼、职工住宿楼及学校等，只有靠举债。此外，为完成“普九”达标、建设县乡公路、办乡镇企业，以及清理整顿农村合作基金会、个体私营企业基金会、台侨基金会等等，也举借了大量债务。

　　从去年开始，绵阳市禁止“达标升级”活动，不允许新债发生，通过增加财政收入和减少支出还债。但由于债务数额巨大，区、乡政府各种借款本金余款9.903亿元，年利息总额近3000万元，年利息增加额度大大超过了财政收入年增加额度，债务呈现逐年上升趋势。

　　“减债也是政绩”

　　回顾以往，基层政府债务的形成，干部政绩的考核机制起了推波助澜的作用。在很多地方，城市建设、兴办企业、升级达标、上缴税费等都可通过借债达到目标，这被形象地称为“借来的发展”。

　　针对此，财政部预算司曾提出“减债也是政绩”的说法；而对于如何化解地方政府债务，许多地方已开始探索。

　　今年1月13日，浙江省政府出台了《关于加强地方政府性债务管理的通知》，内容包括控制政府性负债建设行为、建立政府性债务归口管理制度、编制政府性债务收支计划、完善政府性债务偿还机制、加强项目财务监督和绩效评价、构建政府性债务风险预警体系、限制政府融资担保行为、清理消化乡镇政府性债务等。

　　四川省也制定了政府债务管理办法，现正在征求意见，内容包括限制新增债务、举债的审批程序、债务偿还管理、债务统计评价及风险预警指标等。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，公共债务的存量与增量同等重要，不能假设只要控制住了增量，经济增长了，公共债务负担率就可降下来。“存量债务会拖累经济增长，规模越大，拖累效应越明显。”他认为，只有尽快解决债务存量，才能缓解对经济的拖累，从而真正控制住债务增量。

　　财政部财科所财政研究室主任傅志华曾在四川绵阳市游仙区做过专项调研。他认为，化解地方政府债务，要分清中央地方的责任。比如教育部以中央的名义要求地方“达标”，导致基层政府大量负债，中央应该承担部分责任。部门之间的责任也要分清。游仙区政府负债中，个体私营企业基金会亏损带来债务4.3亿元，但这个基金会是四川省工商局负责设立的，不允许地方政府参与；后来清理基金会，债务留在了地方，“这部分债务应主要由省工商局承担。”他说。

　　社科院财贸所博士张德勇在研究中发现，担保是造成政府或有债务的主要因素。如果政府各部门都有担保的权力，则造成担保“政出多门”。政府应该建立担保登记备案制度并对担保实行归口管理，纳入规范化的管理轨道。他认为，担保的决定权应集中于财政部门，因为财政部门最清楚政府的财力情况。

　　为建立化解增量债务的长效机制，财政部要求地方政府转换经济职能，逐步退出“越位”的竞争性生产领域，推进政府机构改革，减少政府层级，调整财政供给范围。

　　目前，尚没有一个全国性的地方政府债务管理办法。不过，根据财政部向国务院提交的报告和国务院的批复，中央允许地方进行债务化解的制度创新，可以采取拍卖、租赁等方式盘活资产，通过债权债务置换、乡镇企业改组转制、破产、资产重组等方式消化债务。根据基层政府化解债务的效果，中央将通过一般性转移支付给予奖励。