个税改革争议中

　　此次个人所得税改革力度可谓并不足道，原因在于决策层在改革方向选择上仍欲兼顾而举棋不定

　　□本刊记者 王长勇/文

　　时隔12年之后，《个人所得税法》终于再次进入修改。今年8月23日，国务院向全国人 大常委会第十七次会议提交了这一法律的修正案草案。

　　这份文件由财政部、国家税务总局、国务院法制办公室共同起草，主要内容包含两项。

　　其一是提高费用减除标准。现行《个人所得税法》第六条第一项规定，“工资、薪金所得，以每月收入额减除费用800元后的余额，为应纳税所得额”，草案把这个数额提高为1500元。

　　记者获知，在人大常委会分组审议时，相当多的委员认为，1500元的减除费用标准“仍然偏低”。

　　经过人大常委会初次审议，草案将个人所得税工薪所得减除费用标准规定为1500元。全国人大法律委员会、财政经济委员会和全国人大常委会法制工作委员会还将就此于9月27日在北京举行听证会，听取社会各方面的意见和建议。会后，修正案草案即进入人大常委会“二读”。可以预期，1500元的每月减除费用标准仍有提高的可能。

　　修正案草案第二个值得关注之处，是要求高收入者自行申报纳税。现行税法规定，只有“在两处以上取得工资、薪金所得和没有扣缴义务人的”纳税人必须自行申报，其他纳税人——包括高收入者，都只是由其扣缴义务人办理扣缴申报，纳税人自己不必自行申报。

　　但是，当扣缴义务人没有扣缴或者扣缴不足时，按照税收征管法的规定，只能对扣缴义务人处以罚款，不能追究纳税人的法律责任。这自然影响了对高收入者的征管力度。因此有必要明确，个人所得超过一定数额的高收入者也必须依法自行申报。税务机关就可以按照税收征管法的规定，对不申报或申报不实的纳税人处以罚款；构成犯罪的，则依法追究刑事责任。

　　据了解，对于高收入的标准，目前税务部门内部确定为年收入6万元以上。重点监控的九类高收入行业包括：电力、电信、金融、保险、证券、石油、石化、烟草、航空、铁路、

房地产、城市供水、供气等行业；律师事务所、会计师事务所、

审计师事务所、税务师事务所、评估师事务所等中介机构；足球俱乐部；高新技术企业和新兴产业；外商投资企业、外国企业和外国驻华代表机构；高等院校；星级饭店；娱乐业企业；效益好的其他企事业单位。

　　修正案一旦获得通过，重新确定的高收入标准将具有法律效力，以上九类行业将是税务部门监控的重点。

　　制度缺陷

　　虽然国务院提交的草案主要涉及两项内容，但人大常委会审议时，委员们关注的视角远远超过草案本身。

　　据了解，审议意见涉及十几项内容。除了减除费用标准，委员们关注更多的是如何建立合理的个人所得税扣除制度。

　　一些委员提出，关键并不在于具体的减除费用标准，而是确定其他扣除。全国人大代表杨谨华认为，现在成年人供养人口很多，尤其是低收入群体。个税扣除标准的调整，应将纳税人的供养人口这个因素充分考虑进去，还应当考虑其他一些必需的开支，如疾病、学费等。

　　目前在所有开征个人所得税的国家，其个税制度中都有费用扣除规定，一般分为三类，即个人免税扣除，适用于所有纳税人，是按人头规定的固定扣除额；成本费用扣除，是补偿个人为了取得收入而花费的成本；家庭生计扣除，其作用是补偿家庭生活开支，依据是家庭结构、婚姻状况、子女人数和其他被赡养人等情况。

　　成本费用扣除只有在综合征收制度下才有意义，而且必须按年征收。如果按次或按月征收，则很难进行成本费用扣除；家庭生计扣除只有在以家庭为单位进行申报才有意义。中国个人所得税实行分类、按次或是按月对个人进行征收，很少涉及成本费用扣除和家计扣除。

　　据国家统计局统计，2003年，中国城镇职工的赡养系数是1.91，即一个就业人口平均要赡养1.91人(含就业者本人)。专家认为，因中国教育、医疗、住房、社会保障等制度的改革，一些原来由企业和政府承担的支出压力现在转给了个人；而现行的个人所得税制度，对许多属于个人取得收入所花成本费用、维持家庭的生计费用，没有相应的扣除或免税规定。此次国务院提交的个税修正草案只是简单地提高了减除费用标准，没有对取得收入成本和家庭生计扣除项目进行系统考虑。

　　一个现实情况是，对所有人用一个统一的减除费用标准，税务部门的管理难度较小；依据取得收入的实际成本费用和家计情况进行扣除，则管理难度相当大。一些委员对此提出了意见，认为相关部门强调改革条件不成熟，是“缺乏改革动力”的一种表现。

　　“——什么时候条件才成熟？”他们这样质问。

　　重“收入”还是重“调节”

　　个税改革的指导思想应当“体现公平”还是“体现效率”，成为民众包括人大常委会委员们关注的重点。

　　“个人所得税改革，最大的问题是必须明确指导思想。是以调节收入为主还是以组织财政收入为主？”人大常委会预工委法案室主任俞光远认为，在个人所得税制建设上，必须始终把调节收入分配放在首位。他的看法是，修订《个人所得税法》还有组织财政收入、完善税制和加强征管等其他目标，但应有一个最核心、最主要的目标，就是调节收入分配；其他则为第二、三位的从属目标。

　　他说，在国民收入初次分配领域，应当坚持效率优先、兼顾公平的原则；在国民收入再分配领域，应当坚持公平优先、兼顾效率的原则，防止收入差距过大，形成两极分化。作为直接税的个人所得税，则是调节收入分配的重要手段。应通过修订《个人所得税法》调整税负水平，对低收入者应适当减轻税负，对高收入者适当加重税负，对中收入者则基本持平，逐步解决收入分配悬殊、苦乐不均问题。

　　财政部科研所副所长刘尚希则认为，税收是政府履行公共权力的一个工具，只能实现有限的目标；税制改革要有成本意识，不能不顾成本来推行所谓“理想税制”；税制的设计要考虑征管能力的制约。

　　他说，在市场经济条件下，税收能有效实现的目标，就是为政府筹集履行其职能所需的财力。中国现行的个人所得税，“多档次的累进税率”就是按调节收入分配差距思路设计的，但过高的边际税率设计会增加偷逃税的收益，高收入者更容易做出偷逃税的选择。同时，中国现有的征管水平导致有固定收入的工薪阶层成为个人所得税的负税人，结果出现了“逆调节”，也造成了大量税收流失。

　　他认为，如果中国采取美国的个人所得税模式，以家庭为单位进行综合征收，在现有的社会环境中，无法全面监控收入源泉和现金流动；这要付出极高的征管成本，而且未必能达到调节收入分配的目的。中国个人所得税改革应避免追求目标过多而导致思路左右摇摆，更要防止那种过分强调税收调节功能而使税制过分复杂。“综合与分类相结合的征收模式，难度与综合征收没有什么区别”；要简化税制，就必须把收入功能放在首位。

　　中央财经大学法学院院长甘功仁认为，个人所得税具有调节社会财富分配的功能，但只能在一定范围内和一定程度上发挥作用，不能指望这一制度解决贫富差距问题。个人所得税主要偏重于调节财富增量而不是存量，无法解决初次分配不公的问题。中国贫富差距的拉大，主要是收入初次分配不公平形成的。试图单纯通过对高收入者多征税、征重税的“劫富济贫”手段缩小贫富差距，对经济和社会发展是有害的。

　　选择公平还是选择效率

　　自《个人所得税法》修正案草案提交人大常委会审议之日起，社会各界表现出的关注度之强烈，也许出乎政策制定者的预料。草案只对个别条款进行了调整，其中“减除费用标准”本应根据经济发展定期调整；确定纳税人有申报义务，也算是修补法律的漏洞，改革力度可以说并不足道，与人们早先的期待也距离不小。

　　为何如此小心翼翼？按政策制定者的解释，一是担心减收过多导致财政收入波动，二是征管水平所限，条件还不成熟。其实，近几年财政增收几千亿元已不算什么新闻，减收几百亿元实属多虑；在监控及征管手段方面，则可谓渐趋成熟。有分析指出，个税改革是选择公平还是选择效率，也许是面临的真正难题。

　　个税改革选择公平为主，就需要实行综合征收，并设置超额累进税率，收入越高则税率越高，体现高收入者高税负的理念。但这需要很强的征管能力，征收成本高昂；而选择效率为主，定位于筹集财政收入，实行单一比例税率征收简便易行，综合就没有了必要。

　　不同的指导思想，决定了改革的不同方向。理论上可以说效率和公平可以兼顾，但实际政策制定常常难以两全。

北京大学法学院陈薇芸博士认为，单一税制度与现行制度相比，各有利弊得失，都是建立在坚实理论基础上；对于制度的选择往往是影响深远却没有确定答案的一种“赌注”，所得税法的改革尤其如此。

　　中国所得税改革正处在十字路口。向左转还是向右转，仍有赖于政府及民众的智慧。