公用事业投资要解决地方政府的合法负债问题

　　公用事业投资要解决地方政府的合法负债问题

　　———访国家开发银行王大用局长

　　见习记者　胡　莹

　　北京报道

　　随着我国城市化进程的推进，对公用事业的需求将会大幅度增长。

　　但与此同时，我国的公用事业还处于以传统的国有事业单位为主体，以行政命令为导向的体制和状态。在这种体制下，资金约束问题尤为突出，甚至导致部分公用事业因资金的制约而发生扭曲和低效率，更无法满足社会对公用事业日益增长的大量需求。

　　为此，记者就公用事业投资、融资等问题，采访了国家开发银行王大用局长。

　　《21世纪》：我国中央和地方每年都有大量的财政收入，但是公用事业的发展却面临严重的资金约束问题，您认为其中的主要原因是什么？

　　王大用：这其中存在一个期限不对称的问题。一方面，我们的财政预算是按照一个财政年度来进行的，过去财政的指导思想是在每一个财政年度中坚持“有多少钱，办多少事”的稳健原则，即在保证经常性支出的前提下，用一个财政年度下经常性开支的结余去支持公用事业。但我国财政收入有限，占GDP比例也不高，1995年最低是仅有11％，最近有所回升，也仅仅达到18％－19％。另一方面，公用事业的项目或工程是造福后代的耐用品，它的初始投资很大，收益期很长，可能是十年，甚至上百年。可见，用一个财政年度的资金去单独应对今后若干年公用事业的巨额需求，这显然是不匹配的，也正是这种期限上的不对称，导致资金约束问题突显。

　　《21世纪》：面对有限资金和大量公用事业需求的矛盾，您对此有何建议？

　　王大用：面对这二者之间的资金缺口，我认为一是依靠财政，即在坚持“有多少钱，办多少事”思想的基础上，适当的把财政的期限放大五个，甚至十个财政年度来考虑问题，从而使得某些造福后代的大项目在急需的时候得以一次性完工，并在今后若干年内用财政收入还债；其次，还可以引入财政之外的其它资金，比如民营化等方式。

　　《21世纪》：我国目前中央财政负债率已经很高，在这种情况下，您认为依靠财政负债来提供公用事业资金支持，我们还有潜力吗？

　　王大用：的确，中央财政负债率很高，但是我们需要明确一点，就是在中央与地方“分别事权、独立税收”的体制下，地方的公用事业不应该完全由中央来负担，地方也应该承担一定的责任。这里，我所建议的财政负债主要是指地方政府以及公用事业机构的财政负债，而不是中央财政的负债。

　　但解决地方政府合理合法的负债，需要有一定的法律环境来有效地支持、保护和管理。

　　《21世纪》：在您刚才提到的地方财政负债合法化问题中，您认为应该如何通过法律来支持、保护和管理这种负债？

　　王大用：首先，地方合法负债需要法律的支持。我国《预算法》规定：地方财政不得赤字、不得发债和借债。这一规定构成了地方政府负债问题不可逾越的法律障碍。

　　其次，地方财政负债后，债权人的权益需要法律来保护。现在，地方政府存在“拐弯”借债的情况，比如，成了一个有地方政府背景的投资公司，再由该投资公司出面向银行举债或是发债券。这类公司大部分是空壳，未来根本没有任何收益，也有一部分得到了政府给予的某项收费权，但是这些收入都不足以偿还其借款，借款最终还是由政府财政来偿还，实质上就是由政府为这些公司担保借债。但是这种担保又得不到法律的保护。因为我国《担保法》明确规定，政府行政部门不得对外提供担保。

　　这一规定对于行政部门是必要的，但是把地方财政也当作行政部门对待就不是很合适了，地方财政局是一个管理财政收入和支出的行政部门，而地方财政则是有稳定税收来源的，并要安排各项开支以保证地方政府履行事权的现金流，其中包括履行对地方公用事业建设投资事权的现金流，所以，应该把财政厅局和财政区别对待。

　　最后，地方合法负债还需要法律来管理。随着地方政府负债的出现，因为负债而改善公用事业（其中不免有一些“政绩工程”），百姓称赞，部分官员因政绩显著而得到升迁。进而导致其它地方纷纷效仿，大量举债，大搞“形象工程”，这种没有约束和管理的过度负债，很可能给下几届政府压上了沉重的负担，导致进入一个既不能再进行任何建设，还要压缩经常性开支的恶性循环。

　　因此，在地方财政负债已经广泛发生的今天，对地方政府的负债行为也急需有相关法律的限制和管理。

　　《21世纪》：您刚才还曾提到“引入财政之外的其它资金，比如民营化等方式”，您对此有何具体建议？

　　王大用：公用事业的投资和融资除了政府财政这个来源，还可以有其它多元化、民营化等替代方式。在这方面我们已经取得一定的进步，今年年初，建设部就提出了公用事业特许经营权和加快公用事业民营化的政策，今年9月份还会召开关于加快公用事业民营化的研讨会。

　　公共产品根据其可收费性的强弱，可以分为纯公共产品和广义的公共产品。对于那些纯公共品，没有直接的收费，但对改善投资环境、加快城市化进程是必要的，则应该完全由各级财政投资建设，包括负债投资。

　　此外，还有相当一部分是可以收费的广义公共产品，对于这样的公共产品和公用事业可以由政府通过公开招标等方式授权给中资、外资企业来建设和经营。BOT（Build－Operate－Transfer）和TOT（Transfer－Operate－

　　Transfer），就是其中的主要形式。BOT，即私营企业投资建设基础设施，从政府得到较长时间（如25年）的特许经营权，在经营中向社会提供公共服务，同时合法收费，特许经营权到期后将其交还政府。TOT与BOT唯一的区别是在开始阶段，私营企业未参与建设，而是直接从政府手中收购已经建设好的公用设施进行经营。实践中可以把BOT和TOT打捆实施，例如把待建的污水厂和已建成的污水厂打捆。民营化的引入可以使公用事业在企业盈利目标的推动下，改善经营，改进服务，更为高效地分配和运用资源。

　　这样，就可以保证政府有限的财政资金被用于必须由政府来做的公用事业，其它由民营来分担，有效地减轻了政府的负担，同时也增强了公用事业的服务能力和扩大了服务范围。

　　但是，这里也存在一个问题，对于那些收益好的基础设施，比如高速公路、机场等，政府也会考虑把好的留给自己。这就需要政府职能和观念的转变，即政府不是盈利的企业，而是服务社会的非盈利机构。