地方政府负债探源 热衷形象工程导致负债累累

　　《瞭望东方周刊》特约记者孙春龙、梁朋、张冉燃／银川、北京报道

　　政府负债成因复杂，但大多与不切实际的政绩指标有直接关系，经济债从根子上看大多还是政绩债

　　政府负债无异于地雷，若不及时排除必然后患无穷。

　　国务院发展研究中心地方政府债务课题组的一份报告指出，目前，地方政府所负债务形式多样，最主要的包括:由地方政府出面担保或提供变相担保(如以地方人大会议通过决议的形式),为企业向银行贷款融资提供方便;地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等各种“白条”。

　　“赔了夫人又折兵”

　　在中国，很多地方政府一提到发展经济，首先想到的是直接投资上项目。政府投资是由政府官员决策和经营的，由于体制、机制、决策和经营才能等诸多方面的先天不足，地方政府的逐利行为许多是以“赔了夫人又折兵”收场。

　　有的地方政府直接介入生产性、竞争性领域，投资失败承担了大量本应是市场承担的风险，结果负债累累。据不完全统计，福建省乡镇举债用于兴办企业的投资达14.2亿元，占到债务总额的26%。

　　还有的地方政府为了完成招商引资目标，不惜以政府信誉作担保。市场风云变幻使一些地方政府不得不为自己的轻率承诺和担保而承担损失，可谓“羊肉没吃成，反惹一身臊”。山东某乡镇2000年财政收入1136万元，而各种对外担保借款就达1.2亿元。

　　另据了解，截至2001年，贵州省利用国外贷款实施的65个项目中，有70%多的项目发生还款困难;吉林省从1998年发行企业债券，发债企业多为有政府背景的金融机构，2001年到期应兑付的企业债券本息近30亿元，而发债企业的平均偿债能力不足20%。

　　在中国，上级政府的决策必须执行，但由于各级政府在职能划分和支出范围的划分上并不十分清晰，而且上级的政策也并不永远正确，因此经常出现一些“上级请客，下级买单”、“上级决策失误，地方负责收摊”的事情，最终由地方财政“背锅”，这也形成了不少地方政府债务。

　　“形象工程”举债累累

　　“近些年，有些地方政府出于短期行为，超越自己的经济实力，热衷于搞开发区、房地产、旅游区等‘形象工程’，致使背上债务包袱。”中国社会科学院财贸所研究员夏杰长在他的一篇文章中写道。

　　在原陶乐县的政府债务中，最大的一笔是拖欠的工程款，除办公楼、校舍等建设工程外，还有马兰花、兵沟汉墓项目工程款，总金额逾3000万元。

　　“目前西部好多贫困地区，最豪华的楼房往往是政府机关，而这些楼房大都是举债修建，之所以这么做，就是因为相关领导‘打肿脸充胖子’，盲目攀比。”平罗县政府一位官员说，“政绩工程和形象工程如果再伴以官员的寻租腐败，地方财政想不困难也难。”

　　中国官员任期短，人员交流频繁，对官员的考核又非常强调政绩，而政绩一度又往往意味着GDP的增长速度、意味着广场草坪、修桥修路、工程项目等。

　　因此,为了尽快干出政绩,为自己提拔或交流到好一点的岗位攒足“资本”,即便政府财力不足,一些官员也不惜举债经营。

　　据报道，有的县投资建起了被群众称为“豪华羊宅”、“豪华猪舍”的养羊养猪示范园区，天冷时有暖气，天热时有空调，有的还有福气享受淋浴，但平日里不养羊不养猪，只在上级领导来检查时，才花钱将村民们自家养的羊和猪租来“赶场子”。

　　然而,在一些基层部门,一边是大举借债,一边却是大吃大喝、铺张浪费。有的地方,每到年终,饭馆的老板们就会拿着厚厚的一沓“签单”到政府各部门去催要欠款。

　　“经费太少，要干的事却不少”

　　“地方政府的经费太少,但要干的事情却不少,这是造成负债的一个很重要的原因。”宁夏平罗县委办主任魏宝山说,“比如教育,中央财政应该大力支持,现在好多地方政府‘普九’达标的债务还没有还清。”

　　据《瞭望东方周刊》调查，在平罗县各部门的债务中，文教系统高达606万元，其中工程款为517万元。一份资料显示，到2002年，地方政府有45%的财权，却行使着69.3%的事权。负债在所难免。

　　以前，在计划经济下，农村基本建设项目纳入国家统一预算，乡村债务并不突出。经济体制改革以后，上级财政对农村公共设施建设事业的投资减少，乡村承担的配套资金和贷款比重相应增加，乡村财政负担加重，举债建设成为普遍现象。

　　集体经济薄弱，已成为中西部地区、传统农区债务膨胀的重要原因。比如宁夏这个以农业为主要产业的地区，因为农业本身就是一个弱势产业，加之市场、自然禀赋等种种因素的影响， 一些乡(镇)村为正常开展工作，支付工作支出和村组干部工资，乡镇干部只好贷款甚至向民间借高利贷。

　　“生之者寡，食之者众”

　　国务院发展研究中心地方政府债务课题组的课题报告指出，地方政府债务膨胀的深层次原因是政府层级过多、行政机构繁杂、人浮于事。

　　中国目前有5级政府，每级政府班子齐全，上下一般粗。2001年，行政管理费占财政支出的比重达18.6%，是世界上行政成本最高的国家之一，财政供养人员4500多万人。

　　中国县市一般常设机构近40个,还有不少非常设机构。乡镇5大班子俱有，“七站八所”齐全，财政负担的人员从过去10人左右增加到目前的几十人甚至上百人。村级党支部、村委会的人员，一般也在10人以上，可谓“生之者寡，食之者众”。

　　据统计,1994年全国县乡财政供养人口2251万人,2000年达到2959万人,增加了708万人，仅此一项一年增支1000多亿元。每级政府光是“人吃马喂”就把财政变成了“吃饭财政”、甚至是“讨饭财政”。

　　关于原陶乐县的一组数字如下:总人口仅3.2万，2300多人吃财政饭，50多个部门，150多辆公车，每年600万元的财政收入。据平罗县政府提供的资料显示，在原陶乐县的债务中，车辆燃油、办公、招待等债务费用近500万元。

　　“几乎每一个正科级以上干部都配有车。”平罗县政府一位人士说。这些车辆养活了当地的两家修理厂和一家加油站。

　　“而由于机构繁杂造成的行政成本，目前还未纳入干部考核指标。” 中国人民大学行政管理学系主任毛寿龙说。

　　分税制下的两难

　　近年来，中央财力的集中程度显著提高。1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重是22%，2002年上升为54.9%。中央财政比重提高就意味着地方财政比重下降，这是县乡财政近几年普遍反映困难的原因之一。

　　专家认为，适当集中财力和财权，增强中央的宏观调控能力是必要的，但如果集中的程度过大、速度过快，必然会对基层财政造成负面影响。

　　在中央集中财力的同时，省、市两级也想方设法增加财力集中度，尽可能多地从下级财政抽取资金，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。分税制改革后，省级政府的财力集中程度从1994年的16.8%，提高到2000年的28.8%。这样，处于基层的县乡自然困难。-

　　(《瞭望东方周刊》记者王欲鸣、万栋、周健伟、黄会清参与采访)