山雨欲来风满楼 城市户外广告面临大整顿大清洗

　　作者：洪宇 杨丽媛 来源：中国经营报

　　编者按：近一段时间以来，很多地方政府的地方户外广告设施管理办法中都规定：户外广告主管部门变更为市容环卫部门，而有些地方政府对非公共场所的户外广告设施的使用权，实行拍卖或者招标，之后，就是强行拆除先有的很多户外广告，而就在这些规定具体的实施过程中，却难掩其利益的重新分配之后所产生的问题。

　　8月2日，来自南京、武汉、石家庄、沈阳的户外广告公司大户齐聚北京。

　　到底谁有权行使拍卖？拍卖所得归谁所有？政府参与拍卖是不是市场行为？到底是公权力优先于私权利，还是私权利优先于公权力？围绕这些问题，一场博弈就此展开。

　　广告公司声音：我们要求并不高只要政府能够达到实事求是，合法施政，合理赔偿。

　　主管部门声音：相关部门无人回应。副市长邢凯的秘书刘谷：个人怎么能代表政府说话呢？去找相关部门吧。

　　8月3日凌晨1点钟，辽宁桉赫广告有限公司总经理沈鸿儒被电话惊醒：沈阳市执法局局长，带着一群人对全沈阳户外广告进行拆除，正在拆除的广告牌是桉赫公司以每月5万元的价钱租来的，地点在沈阳市民族剧院楼顶，这是沈鸿儒手里的最后一块户外广告牌。

　　这个场景把赶到现场的另一家广告公司孙总经理惊呆了：左胳膊系着个红带子的一群人正在强行拆除广告牌。

　　拆除行动一直持续到凌晨六点，据悉，这是整顿沈阳市路牌广告为目的的百日大战的头一枪。以往广告公司负责人欲跳楼的行为并没有阻挡政府的脚步，只是暂时缓解而已。

　　　　山雨欲来

　　2004年沈阳市人民政府出台了《沈阳市户外广告设置管理办法》，办法第7条明文规定，从2004年8月15日施行之日起，沈阳“户外广告设置使用权都将通过招标、拍卖、挂牌出让方式取得。”

　　同年11月，沈阳市成立户外广告考察团专门到北京市进行了考察。副市长邢凯在考察后表示，要以此次考察为序曲，用一年左右的时间对沈阳全市的户外广告进行一次彻底的整顿。

　　整顿内容包括彻底拆除城市中所有的桥体广告，街路两侧交通护栏的广告牌，冻结其余街路的户外广告审批，将逐渐使统一招标竞拍成为今后广告发布商在沈城取得户外广告合法使用权的惟一渠道。

　　原来设立一块户外广告的一般程序是：广告公司与业主商议做出效果图，经政府审批返回来制作。而整规以后，沈阳市建立了由城建部门下属的户外广告服务中心与楼主商谈达成协议进行拍卖，所得收入由双方按照事先协议分成。

　　3个多月以后，由沈阳市第十三届人大常委会通过，辽宁省人民代表大会批准的《沈阳市城市市容和环境卫生管理条例》第24条中规定：“大型户外广告设置的地点、位置，必须征得市容环境卫生行政主管部门同意后，按照有关规定办理审批手续。”

　　　整顿加速

　　今年3月3日，桉赫广告有限公司接到了沈阳市城市管理行政执法局的《行政执法处罚告知书》，告知书称该公司在市政府大路与南京街交叉口东南侧未经批准擅自设立户外广告，违反了《沈阳市户外广告设置管理办法》第7条，责其两天之内拆除。桉赫广告公司当日即向市执法局提交了听证申请，但始终没有得到答复。

　　“我们可是通过合法审批手续获得的户外广告经营权！”桉赫广告有限公司沈鸿儒向记者出示的审批表和收款收据上面明确标明审批时间为2003年10月10日，有效期限为1年。

　　然而就在临近有效期结束，沈阳市人民政府出台了《沈阳市户外广告设置管理办法》，审批停止，改为招标、拍卖、出售等形式。

　　沈鸿儒从城管局获得了民族剧院广告牌的经营权，发票显示的时间是2004年10月23日，在市政府领导去北京考察之前。

　　但这并不能给沈鸿儒的广告牌以合法的保护伞，8月3日，这块招标外衣下的广告牌也已消失。两年之内，桉赫经营的广告牌已经全部被拆，“用不着隐去姓名，我已经一无所有”。沈鸿儒对记者说。

　　感到绝望的不只桉赫一家。这些广告公司一般与广告主签订三到五年的合同，而他们的经营权却是一年一审批的，拆掉的牌子不仅意味着他们丢掉了饭碗，还要承担违约责任，向广告主支付违约金。

　　户外广告公司不仅丢掉了饭碗，马上还要向广告主支付违约金。惟一的继续经营途径是参与政府组织的拍卖，但到目前为止，在户外广告公司看来，这是一条不归路。

　　一个原来也就卖60万元的广告位，被北京某广告公司以120多万元的天价拍得，但天价拍得却无法经营，没有广告主买这个单，该广告公司无奈之下，弃沈阳而去。

　　按照沈阳的市政府计划，4月底就要将全市20条主要街路的800余块“违规”广告全部拆除。

　　人心惶惶的各家户外广告公司空前地团结了起来。48家公司联合派代表到国务院信访局上访。“我们要求并不高，只要政府能够达到实事求是，合法施政，合理赔偿。”

　　沈阳市政府迅速对此做出了回应。

　　4月9日，据沈阳户外广告界一些人士讲述，沈阳市副市长邢凯在与户外广告公司代表召开的座谈会上做出三项承诺：停止拆除；以前政府批过的视为合法；“鬼子进村”式的不依法执政的行为以后坚决不会发生。

　　但是，7月26日，沈阳市城市建设管理局与城市管理行政执法局依然联合发出《关于限期拆除违规户外广告设施的通告》，要求“原审批手续已过期需第一批拆除的户外广告设施和有关管理部门责令拆除至今尚未拆除等额户外广告设施，在通告发布之日起七日内自行拆除，逾期未拆除的，由城市管理行政执法部门强制拆除，并予以罚款。”

　　记者向有关部门了解此情况是否属实，邢副市长秘书刘谷拒绝接受采访，沈阳市执法局局长董文秋的手机开始无人接听，而后转为了全球呼，并且未回记者要求采访确认的短信。而城市建设管理局等各相关部门的电话始终无人接听。

　　片段二：南京——温柔一刀

　　2005年08月05日 19:44 作者：陆军 来源：中国经营报

　　片段二：南京——温柔一刀

　　南京市市容局局长张东毛认为：拆广告牌，是为了迎接“十运会”，打造城市良好环境，群众对一些广告牌也一直有意见。这是整顿。

　　各个城市都在搞。所有的广告都是临时性的。拆的都是超过审批时限的，审批期限内的原则上还没拆，不过也可能有拆了的。

　　张总认为，现在户外广告争议的焦点在于有业主的非公共产权资源上。广告公司支持公共产权广告资源，但认为非公共产权资源不可拍卖，拍卖所得政府也不应拿。

　　张总这样解释他们维权的目标：“政府不拍卖非公共资源，行业协会作为更熟悉操作的专家要发挥更大的作用。广告公司的出路是行政审批和拍卖相结合，非公共产权还要行政审批，公共产权可拍卖。”

　　(南京市政设施及公共场地户外广告拍卖收益，将全部进入财政，作为城市管理经费。而建筑物附属广告牌拍卖所得，将与建筑物业主进行分成。)

　　“这样下去，南京所有广告牌都是违法的了。”南京一家户外广告公司的老总这样告诉记者。据悉，大约04年底或05年初，南京开始停止对广告牌的审批，而在这之前，所采用的是一年一审的制度。这一停止，让所有的户外广告都没了合法资格。

　　政府开始对户外广告进行招标拍卖，但真正引起南京各大户外广告公司恐慌的，是今年3月26日市政府的一声拆除令。但南京市政府的做法还是很小心翼翼。

　　上访之路难顺

　　“求告无门。”南京户外广告人面对业界同行，描述他们的遭遇。

　　拆除令后，广告公司开始了上访南京市信访局之路。

　　信访未果，正面冲突却在发生。今年4月，南京市市容局组织大桥三处这家施工单位拆除以“无假货”闻名远近的“全国百城万店无假货示范街”——南京湖南路商业街上的一处广告牌时，这件事无疑在南京广告界引起了极大的震动，在拆除现场，除了市容局组织的30多个行政执法队员，20多名公安外，南京100多家广告公司的代表共100多人齐聚，实行现场维权，“南京的广告公司这样的团结是空前的”，并和对方产生了小规模冲突。最终的结果是，这次的维权行动以广告牌没有被拆而告终。

　　5月24日，多家广告公司代表搬着小板凳到省信访局门口“绝食”静坐。在省信访局局长兼江苏省副秘书长出面，告知广告公司应按正常程序走之后，广告公司代表离开了省信访局，采用“依法维权”的方式。

　　“5月25日，市信访局出具了专门受理单转给市容，根据新信访条例，市容60天内应正式答复，但从5月25日至今，已超过了60天，广告公司仍没有得到市容的答复。”徐总这样告诉记者。

　　与此同时，南京市的媒体出现了一边倒的情况。据广告公司的人称，他们了解到，所有的媒体被要求不得报道户外广告公司维权的新闻。于是，一段时间以来，市容部门整治成果、对市容建设的意义等相关报道不时出现。“最典型的一篇文章是《拍卖户外广告权——把城市公共空间收益还给公众》，文中把我们户外广告公司描述成违法夺取暴利的奸商，使得群众觉得拆除了户外广告大快人心。实际上我们哪有那样的暴利空间哪。”

　　舆论上都输了，南京市户外广告人觉得求告无门。

　　拿国有企业先开刀

　　“雷声大雨点小。”南京户外广告业内人士听说了北方几个城市同行的遭遇，不得不承认自己的境况还不算太遭，早作打算也许还有可为。

　　南京市政府首先动刀的是国有广告公司的蛋糕。7月18日，市容委委托拍卖公司举行过一次4条公共道路户外广告的拍卖，这次拍卖所涉及的四条公共道路的点位中，三家属于国企，一家为改制企业。据悉，为了防止流标，参与一些国有广告公司被要求参与拍卖。一家公司拍回了原先属于自己的广告牌。这四条道路共拍了5年700多万人民币。

　　但一家国有广告公司的负责人还是觉得，拍卖对户外广告公司的生存有一定的挑战。“是户外广告市场的重新洗牌。”他给记者算了一笔账，南京很多灯箱根据道路情况有所不同，一年卖3000-4000元不等。但是拍卖后的成本变为：皮买底价3000元，加上制作广告费2000，一年的电费成本2000元左右，这样灯箱广告的成本为至少7000元，远远高于平均市场成交价3100元。“这样的广告牌就很难卖出去，很多广告公司的生存就会面临困境。降低成本最可能的途径就是制作费用，但这样又容易使广告质量下降而最终影响市容。”

　　“拍卖的是点位，不是有形商品，而是无形资产，作为公共道路上的户外广告经营权，是国有资产，公共资源，要经由专业机构评估，但是市容并没有请专业机构来评估就举行了拍卖，并决定了拍卖的底价，而且拍卖也应给予原物业主一定的经济补偿。”另一家户外广告公司徐总说。

　　但这次拍卖并未大面积影响私企，因此在私企众多的户外广告界实际影响不大。这四条道路，只涉及100多个点位，而南京有上万个点位，影响不大，这四条道路代表性也不强。南京户外广告人担心的是雷声后真正的雨点。

　　张总认为，现在户外广告争议的焦点在于有业主的非公共产权资源上。广告公司支持公共产权广告资源，但认为非公共产权资源不可拍卖，拍卖所得政府也不应拿。

　　张总这样解释他们维权的目标：“政府不拍卖非公共资源，行业协会作为更熟悉操作的专家要发挥更大的作用。广告公司的出路是行政审批和拍卖相结合，非公共产权还要行政审批，公共产权可拍卖。”

　　相对于广告公司的声音，记者也采访了相应的政府部门，南京市市容局局长张东毛认为：拆广告牌，是为了迎接“十运会”，打造城市良好环境，群众对一些广告牌也一直有意见。这是整顿。各个城市都在搞。所有的广告都是临时性的。拆的都是超过审批时限的，审批期限内的原则上还没拆，不过也可能有拆了的。

　　审批时限内的广告牌在拆除时会进行补偿，具体数额根据实际情况协商。现在先全拆了。现在拆除的广告牌，根据规划，以后有可能建也有可能不建。以前的广告牌他们是无偿拿到的，是暴利。以后的广告牌在建设时都会进入市场拍卖。对此，现在只有一个总体上的方案，具体实施细节还在做。对属于私人的地方，拍卖所得一部分会归业主，一部分归政府，进入财政预算，两者的比例还没定出来。现在只拍卖了一些公共地段上的，属以私人产权范围的还没涉及。”

　　目前，各家私营广告公司空前团结，联合投资成立联合户外传媒公司，来抵御雷声之后雨点下外地广告公司的攻击。行业协会也在筹措一个户外广告机构，期望在这次整顿中起些积极作用。

　　片段三：石家庄

　　广告公司：“其实就是一些领导在街上转一圈，看哪里不好看就拆，根本没什么规划，没走上一个正规的程序”

　　主管部门声音：当南京、沈阳等地陆续开始拍卖时，孙表示石家庄“目前还没拍卖过”。记者8月3日下午，联系石家庄城管局的王利国处长。在第一次打通，接电话的小姐说王处长在开会之后，记者差不多每十分钟打一次电话，但一直占线，直到差不多两个小时后才再次接通，王处长说他有客人，一会儿再说。但此时已接近下班时间。十分钟后记者再打时，电话已没人接。

　　截至最后截稿，记者再次致电王利国处长，得到的答复是“现在马上要开会，不能接受记者采访”。

　　2003年年初，河北省石家庄市春天广告公司总经理孙晓楠像往年一样到石家庄市城管局申请户外广告设置许可证，可递上去的文件如泥牛入海，迟迟得不到批复。没有得到批复的不只是孙晓楠的广告公司一家。据悉，自2003年起，石家庄市就再没有公开、正式的批准过一个户外广告设置许可证。当各家广告公司向城管局询问时，均未得到明确的答复。

　　与此同时，石家庄市开始大规模的拆除户外广告的广告牌。仅2004年一年就拆除了11.15万平方米，其中，裕华路拆除各类户外广告208处，完成了157平方米的沿街楼宇墙体整修，并因全面完成裕华路沿线户外广告整治而被作为典型在全市宣传。

　　进入2005年，户外广告拆除的势头有增无减。

　　由于广告公司大都和广告主签订了3-5年的长期合同，设置许可证没被批准，进而广告牌被大量拆除，使各个广告公司损失惨重。据润饰广告公司的总经理李岩介绍，他的公司被拆除了1000多平方米，至少损失100多万。

　　在每次拆除前，市城管局会都会通知到各广告公司，说明属其所有的某块广告牌需要拆除，偶尔报纸上也会通知。

　　但是，大量户外广告的拆除让户外广告从业人员惶惶不可终日，拒绝拆除、甚至抵抗拆除的情况时有发生。对于拆除的原因，各广告公司接到的通知大都是“违章”，具体说也就是没有户外广告设置许可证。但广告公司对此颇有异议，他们认为是“石家庄市城市管理局行政不作为在前，却以其行政不作为导致的结果为依据下令拆除‘违法广告设施’”。

　　我国《行政许可法》第三十八条规定：“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。”2003年，当各广告公司在《户外广告设置许可证》陆续到期之前向市城管局申请续期时，城管局不予续期，至今没有说明理由，也没有告知广告公司享有的诉权和起诉期限，更没有说要拆除广告。现在，市城管局却以广告公司的广告设置“未见审批手续”为由，认定这些广告设置违反有关法规的规定，下令拆除。

　　大多广告公司都认为这是城管局不公开拆除规划和拆除目标而导致的后果，更有许多人认为根本没规划。“其实就是一些领导在街上转一圈，看哪里不好看就拆，根本没什么规划，没走上一个正规的程序”，李岩说。

　　对于拆除后的补偿问题，广告公司的人都表示，“根本没说那回事”、“全是无偿拆”。

　　但令人费解的是，一边大张锣鼓的拆，一边却是不断的建。既使是石家庄市的典型裕华路，也不能幸免。

　　“不知道怎么回事”李说。最近两三个月以来，城管局又逐步开始批一些户外广告设置许可证，但只是续批以前就存在的，没有批新的地方。孙就拿到了两个，但这仍然不是公开的。

　　但这些并不能使孙兴奋，毕竟拆除正在进行中。8月1日的《燕赵都市报》上说，为了迎接将于11月1日到来的2005中国·石家庄国际投资贸易洽谈会，石家庄市决定拆除3万平方米广告牌匾。此战役重点解决中山路、裕华路、和平路等主要道路违章新设、应拆未拆、拆而未尽等问题。其中，市城管支队负责拆除裕华西路、中山东路、和平路、建设北大街等主要街道上重点部位楼顶广告。各区主要拆除中山路、裕华路、槐安路、青园街、维明街、建设大街、中华大街、站前街等街道上设置的户外广告3万平方米。

　　(应采访对象要求，本文中广告公司和总经理均为化名。)