3.7亿元农发行资金乾坤大挪移

　　农发行榆树支行用于当地国有粮企购销粮食的3.7亿元“封闭运行”资金如何脱轨

　　□本刊记者 张宇哲/文

　　位于东北松嫩平原中心的吉林省榆树市，是中国最重要的“粮仓”之一，其粮食产量居全国800个产粮大县之首。近日，从中国农业发展银行吉林省分行榆树市支行(下称榆树市 支行)爆出3.7亿元粮食收购专项资金账外运行事件，让方方面面心悸不已。

　　记者同时获悉，从2004年7月开始，农发行会同财政、粮食部门，对1998年6月1日以后国有粮食购销企业的政策性亏损挂账，正在进行全面清理认定。这也是历史上第三次全面清理国有粮食企业政策性挂账。前两次分别在1991年和1998年，都与粮食流通体制改革有关。

　　“我们上报的待认定的政策性亏损挂账有20多亿元。”榆树市支行一位工作人员私下向记者透露。

　　榆树市支行的粮食贷款规模总共50亿元左右。这就是说，榆树支行的不良贷款已接近贷款规模的一半。对于这种信贷资金运行不堪状况，这位工作人员轻描淡写，似乎早已司空见惯。

　　3.7亿元账外资金曝光

　　正是在此次国有粮食企业政策性亏损挂账的清理认定中，《财经》辗转获得一份吉林省人民政府办公厅于2004年12月13日下发的《转发省监察厅关于榆树市粮食系统销粮资金管理使用问题调查报告的通知》。

　　该文件显示,2004年8月，省审计厅对吉林省粮食集团收储公司进行审计，发现自2002年至2004年5月，榆树市粮食系统为规避农发行监管，销粮不作出库处理，收取现金账外存放，公款私存，累计形成账外资金3.7亿元。

　　省审计厅还查明，这些资金均以榆树市粮食局财会科科长汪德水、出纳员娄艳艳个人名义，在长春市商业银行，榆树市工行、农行、建行、中行存放，共有现金存折290个。其中数额最大的存折为1460万元，数额最小的为5700元。这些资金用于支付货款、职工工资、机关经费等共计1.34亿元，调查期间，转农发行基本账户2.3亿元，尚结存现金544万元。

　　记者了解到，榆树市每年财政总收入只有2.4亿元，而农发行榆树支行的贷款规模亦不过近50亿元。这3.7亿元的账外资金，绝不是小数。　

　　农发行是支持中国农村发展的政策性银行。1998年3月，随着粮食流通体制改革，国务院决定将农发行承担的农业综合开发、扶贫等专项贷款业务，以及粮棉企业加工和附营业务贷款划转农业银行，农发行专一履行粮棉油收购资金的封闭管理职能。由此农发行被业内人士形容为“国有粮食系统配套的财务”；也就是说，农发行只负责向国有粮食企业发放收购粮食的贷款，粮食企业出售粮食后资金的回笼也必须通过农发行结算。这就是所谓粮食购销资金的“封闭运行”。

　　“十个杯子七八个盖”

　　尤为引人注目的是，3.7亿元资金失控，农发行榆树支行在长达两年的时间居然浑然不觉，最终还是由于粮食企业职工举报到农发行总行才得以曝光。

　　这3.7亿元资金何以能从“封闭”中挣脱而出？

　　据知情人透露，这其实只是一场胆大包天、技法不甚高明的“腾挪”游戏；所利用的“道具”，不过是粮食系统辖下的数个粮库而已。

　　知情人告诉记者，从2002年到2004年的两年间，榆树市粮食局为了不归还农发行贷款，利用黑林子、怀家、四合、青山、玉米、大榆、大坡、万寿、红兴、新庄等十几家粮库，以“轮库”名义、从粮库里卖出粮食不作出库处理，现金结算，账外公款私存，如此累计使得3.7亿元账外资金脱离了农发行的“封闭运行”。

　　所谓“轮库”，即用库里的老粮换回新粮，不按照出库业务处理；从粮库往外卖粮食，则要按照出库业务登记，回笼资金须相应转账至农发行的基本账户。

　　如此，操作者打着“轮库”的旗号，便可从商品粮库往外卖粮食，而同时并无相应的新粮入库。

　　在技术操作上，“轮库”有“轮出”和“轮进”之分，其间允许有四个月的空当。这些粮库便可以打这个时间差。

　　“比如，从粮库拉出来十吨，往回入库只入二三吨，其余的粮食其实被卖掉了，但可以说还在路上周转。卖的粮款以现金的方式存到别的商业银行账上。十几个粮库就这么来回倒，3.7亿元就是这么弄出来的。”知情人向记者解释说。

　　打个比方，就像十个杯子应该有十个盖，但如果倒得快，即使只有七八个盖来回折腾，也能遮掩得过。“不仔细查库，肯定能糊弄一阵子。”榆树市粮食局就如此“糊弄”了两年。

　　推诿与抱怨

　　2004年5月，国家粮食局会同国家发改委、财政部、质检总局、农发行、中国储备粮管理总公司等，对吉林、黑龙江两省的粮食库存联合大检查。在知情人举报之下，这3.7亿元账外资金最终得以暴露。

　　“检查结果暴露出农发行监管不力，吉林省粮食企业严重账实不符、亏库数量较大、挤占挪用问题突出等一系列问题。”检查组作出了如此结论。此次联合大检查之后，2004年8月，吉林省监察厅又会同省审计厅、长春市监察局组成调查组，对榆树事件展开了回避性调查，历时一个月。

　　但是，应该由谁承担责任？对此，农发行系统颇多抱怨。记者就此事致电询问中国农业发展银行吉林省分行(下称农发行吉林省分行)营业部副总经理杨森。

　　杨森表示：“这和我们农发行没有关系，那是粮食系统的问题。我们没有漏洞，制度非常严格。” 杨森负责管理包括榆树市支行等七个县、市级支行。

　　据了解，榆树市支行职工有36人，其中16个是信贷员，负责37个粮库。榆树市支行一位工作人员表示，信贷员“一周要查两次库”。

　　农发行吉林省分行领导班子对此一致意见是：“榆树市粮食系统违反财经纪律，造成大量资金体外循环，完全是政府主导、粮食局主要领导主持下粮食企业的隐蔽操作行为。”

　　按照农业发展银行粮食贷款管理政策，对粮食购销贷款管理原则是“钱随粮走，购贷销还、库贷挂钩、封闭运行”。也就是说，粮库收一斤粮，农发行给一斤粮的贷款；粮库每卖一斤粮，钱款均如数划转入农发行；粮库的库存数和粮食贷款始终挂钩，粮食企业所有的业务都在农发行的基本账户上体现。

　　“农发行对于粮库的监管有三个环节：收购报账——粮食收购价格多少，存到哪个仓，按照‘收一斤粮给一斤粮的钱’的有关政策发放后续贷款，核打码单，库贷挂钩；销售环节——要求出具出库报告，明确销售对象、出库价格、数量，哪个仓出；查库环节——信贷员要经常深入企业检查库存，监督出库，要求定期查库。这些都有严格的规章制度要求。”农发行的一位部门负责人告诉记者。

　　“其实农发行以及粮食系统的监管体制已经细到每一个环节，找不出更多的漏洞，但是到了下面就是执行不下去。”国务院发展研究中心农村部副部长谢杨判断说，“这种结果是省、地(市)、县、乡各级有关政府以及农发行纵容的结果。”

　　上述吉林省人民政府办公厅的文件也证实了谢杨的判断。文件载， “榆树市政府在2000年4月至2003年4月，分3次向榆树市粮食系统借款1470万元，用于党政机关工作人员的开支。

　　在无力偿还的情况下，由市财政局和物价局以财政局以财政、物价大检查的名义，于2003年5月至2004年6月，对榆树市粮食局下属企业累计罚款1467.5万元，以此抵消了1470万元的政府借款。”

　　谢杨分析认为，地方政府纵容的客观原因之一，就是地方财政压力太大。按属地化管理原则，粮食企业的亏损要由当地财政兜底，地方政府出于自身利益考虑，会觉得不如让企业先流失一部分。这种挪用，除了腐败因素，更多是体制造成的。

　　记者了解到，对于如此明显违规行为，至今无论是粮食系统还是农发行未有一人被追究责任。两名当事人——榆树市粮食局财会科科长汪德水和出纳员娄艳艳——也仍如常工作。

　　“粮食企业挪用农发行收购资金的现象很普遍，但是没有相应的法律手段制裁。企业不害怕，屡查屡犯，尽管一直呼吁出台《政策银行法》，但是对政策性银行法律地位一直没有明确。” 农发行的一位部门负责人抱怨说，“粮食企业造假手段太多了，靠农发行一家也解决不了。”

　　农发行内忧外患

　　但农发行是否毫无责任？

　　目前，农发行在全国有省、地、县机构2000多个，员工近6万名。在政策性银行里，中国农业发展银行的不良贷款率是最高的。公开资料显示，截至2003年末，农发行各项贷款余额6902亿元，按五级分类统计，不良贷款总额3111亿元。不良贷款即业内所谓未消化的政策性亏损挂账几近半数。

　　由于历史的原因，农发行的举手投足无不反映着粮食体制的风云变幻。2004年中央“一号文件”出台，其中所宣示的“全面放开粮食收购和销售市场”，意味着承担粮食收购任务的将不再仅仅是国有粮食企业，一些用粮大户、食品加工厂等等，都可以直接去农村购买粮食，各家商业银行都有可能给其贷款，完全是商业性质。粮改的加速，使得农发行仅仅给国有粮食企业发放收购贷款的单一业务不得不萎缩。处于转型期的农发行，前途叵测。

　　“农发行的问题有其机制原因。作为政策性银行，钱是国家给的，所以对自身的资金运行，不能说农发行不负责任、不注重结果；但在执行中，在内部风险控制及防范机制方面，确实很难到位，连商业银行都不如。”中国社会科学院农村发展所研究员张军这样评价。

　　因此，尽管对榆树支行的3.7亿账外资金不愿承担责任，事实上，在吉林省农发行内部文件《关于进一步加强信贷监管的工作意见》中，亦指出了农发行自身在信贷监管上存在的重要问题之一，即为“执行上级行政政策不到位，在信贷监管上工作抓得不实”。

　　据了解，自2003年3月至今，不包括“双规人员”，吉林省农发行已有10人以上出现职务犯罪，被检察机关正式批捕，其中省行机关就有2人。　　

　　值得注意的是，农发行吉林省分行营业部副总经理杨森，1996年开始分管营业部计划和信贷业务，在此岗位已经10年；营业部计划信贷处处长戴崇刚，1995年开始负责信贷业务，在此岗位也近11年，明显违反银行业的轮岗制度。

　　记者获悉，农发行已研究制定了《中国农业发展银行2005-2007年内部综合改革纲要》，要通过组织实施，完善体制机制，切实加强管理，严密防控风险，不断提高效益，使农发行在三年后得到明显改观；同时计划对现行的信贷管理制度和操作流程进行再造，建立新的贷款运行机制，以及垂直管理、具有充分独立性权威性、向法人代表负责的审计管理体制。

　　对农发行正在推进的种种新政，一位基层行职工坦言：“作为一个总行新的领导班子，至今没有让基层行看到如何管住库存的说法。现在应该立即下一道紧急通知命令，让基层行千方百计看住库存。”

　　他告诉记者，过去有的信贷员为了看住库存，自己花钱在企业里培植内线，现在由于考核办法不科学，职工的积极性与主动性大减，虽然不至于帮助企业挤占挪用，但也不会下功夫去看住库存。而与此同时，粮棉企业改制正在紧锣密鼓地进行。一方面守库的主动性减弱，另一方面企业挤占积极性高涨，“粮食库存怕等不到农发行改革成功就耗光了，农发行只有关门走人！”

　　记者近日从银监会法规部获悉，一部旨在对政策性银行行为进行规范的《政策性银行管理条例》草案正在紧锣密鼓地筹划之中。该草案将涉及三大政策性银行的业务范围、资本金来源、经营方针，是盈利还是非营利，如果政策性业务亏损了谁补损，银监会如何对其监管等一系列问题。

　　如何建立有效的农发行的考核和监督机制？如何增强执行力？如何调动基层职工的积极性？恐怕这些都是农发行需要直面的现实课题。否则，农发行很可能成为又一家需要动用巨额财政资金才能填补“窟窿”的金融机构。