《财经》最新文章：国有资本预算开局(2)

　　国资预算由谁编制

　　在国资委设计编制国有资本预算之前，中国财政体制中只有一项公共预算，国有资本预算职能一直由财政部行使，与公共预算混列。用财政部科研所所长贾康的话形容，就是“国有资本预算分散在各个单位，看不见也摸不着，没有统一反映”。

　　早在1995年公布实施的《预算法实施条例》中，就曾提出要将原来混在公共预算中的国有资本和社会保障预算细分，加以完善，形成独立的预算。即将国家的全部财政收支，按其性质编成两套或两套以上的预算。《预算法实施条例》第20条即规定：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。”

　　不过，十年前的这条规定毕竟很模糊，一旦要落到实处，便涉及现有格局调整，显得国资委和财政部之间的关系颇为微妙。

　　国资委成立伊始，就把建立国有资本预算提上议事日程。国资委称，建立国有资本经营预算制度，“既是国有资产监管机构依法履行出资人职责的重要方式，也是推进国有经济布局、结构调整以及支付改革成本的重要手段。”

　　竭力主张国资委编制国有资本预算制度的张文魁也认为，促进国有企业转型，国有企业在市场竞争中一定要获得资本回报，国有资本预算就是硬约束；另外，现在国有经济布局调整已到攻坚阶段，剩下的都是老、大、难问题，有必要通过国有资本预算统筹支付成本。

　　可是，对于国资预算由谁编制，财政部持有不同意见。一种声音颇有代表性：“国资委是特设机构，不是政府部门，能否单独编制预算？”

　　国资委成立以来，其定位不清的问题一直被各方诟病。从国资委的机构设置来看，有“业绩考核局”、“企业分配局”、“企业领导人员管理局”，也有“党建工作局”、“群众工作局”，这本身就是一个矛盾的综合体：一方面是出资人，一方面又是监管者，政府职能和市场竞争主体职能含混在一起。

　　财政部科研所所长贾康就此评论说：“如果国资委是一个出资人代表的管理机构，它至少要首先说清楚其资产全景，多大的量，有没有收益，收益在哪儿，然后再进一步讨论收益权怎么履行。现在金融性国有资产和行政事业的国有资产，在其监管视野之外，而行政事业单位有相当一部分资产是以经营的方式在运行。资产全景都不明朗，怎么单独编制预算？”在贾康看来，国资委首先要摆正出资人代表的位置，在此前提下，才是如何着手推动国有资本预算。

　　财政部科研所曾组织研究《国有资本预算》课题。课题组主要成员之一、财政部科研所文宗瑜博士认为，国有资本预算不单纯是一个国有资本投资收益的预算，还包括国有资产变现的预算，即国有经济结构调整中国有企业的退出及产权转让的变现预算。传统体制下养老金和其他的一些社会保障资金来源没有规范渠道，通过国有资本预算，有计划地变现国有资产，把国有资产收益弥补社保基金缺口，应是建立国有资本预算的主要目标。

　　“伴随国企改制的进程，必然会加大两种预算支出，即公共财政支出与社保基金支出。因此，国资管理体制改革不能脱离公共财政预算与社会保障预算，必须建立国有资本预算、公共财政预算、社会保障预算三种预算体系的统一与平衡。”文宗瑜说。

　　贾康认为，国有资本预算应该在公共财政框架内。“广义的公共财政是包括国资的，国有资本预算总体应该是在公共财政框架内一个复式预算里相对独立的预算，并作为财政的一个附加预算向人大定期汇报。”

　　不管怎样，国有资本预算对于中国是一个新鲜课题。据世界银行驻中国代表处首席经济学家郝福满介绍，国外也有少数国家设立国有企业控股公司管理大量的国有企业。这个国有企业控股公司必须遵守所有的法律规定，包括年度审计和年度信息披露，它和其所有者即国家之间有分红制度，一部分红利用于控股公司的再投资，一部分红利直接上交到财政预算中。

　　“这个控股公司并不作为一个预算工具，而仅仅作为使国有投资回报最大化的一个机构。” 郝福满告诉《财经》。

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《财经》杂志2005年2月21日刊目录 www.caijing.com.cn

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