郑秉文：英法大罢工制度的根源与不同社保模式

　　——不同社保模式的角度之随笔

　　郑秉文 中国社会科学院

　　第一部分：英法大罢工与社保模式

　　一、引子：问题的提出

　　前一段时间，新闻媒体对英国和法国同时发生的大罢工做了大量的报道，引起了读者的广泛关注。英法两国这次大规模的游行示威与大罢工行动有两个最大的特点：一是他们在时间像是事先约定好了的一样，都发生在一个时间，高潮都是3月28日。二是他们都是由于社保制度改革引起的，直接导火索都是由于两个改革法案的颁布而引发的。

　　也许人们会注意到这样一个奇怪的现象：欧洲几乎年年都发生类似的街头政治，每次规模庞大的运动都多少与社保制度改革有关，甚至直接由社保改革导致，这次英法大罢工就是由社保改革直接导致的；人们还发现，欧洲的社保改革几乎最终都以政府的妥协退让为代价而告终，尽管政府开始时信誓旦旦，声称决不妥协；于是，人们会逐渐总结出这样一个规律：政府发布社保改革的方案→群众示威游行表示抗议→政府表示不退让→社会举行大罢工→谈判升级→罢工升级→政府退让妥协或折中→告一段落。每隔几年就要出现这样一个循环，每个循环几乎都是遵循着这个规律，都是出现这个结局。人们会发问：为什么欧洲每次社保改革都会陷入这个循环并导致这样一个相同的结局？从1990年代开始算起，欧洲的社保改革每每必定引发一场社会运动甚至是一场骚乱和社会动荡？而同样是从1990年代开始，美国克林顿政府时期就已开始进行社保改革，幅度也不小，也涉及到了千家万户，例如，一个最典型的例子是，美国1996年将《未成年子女家庭援助》(简称AFDC)改为《困难家庭临时援助》(TANF)时过渡非常平稳，早在1995年进行的两次民意调查中可以看出，改革的社会支持率非常高，改革受到了普遍的理解，70%的人认为“人们会通过长期依赖和不尽全力摆脱等方式滥用这一福利”。于是，为了减少国家巨大的财政压力，美国政府1996年顺利地以TANF取代了实行了60多年的AFDC，没有发生任何社会动荡。

　　人们不禁会问，欧美都在进行社保制度改革，但却为什么在美国就几乎没听到过由于社保改革而引发什么大游行与大罢工，为什么在欧洲就一改革就动荡，一动荡就退让，改革难以进行下去？

　　本文试图从两种不同的福利模式里去寻找一些有说服力的深层原因，进而能够为我国的社保制度模式的选择带来一些值得思考的启示。这些都是笔者有感而发的随笔，不属于严谨周密的学术论文。

　　二、英国这次大罢工的经过与导火索

　　3月28日，英国十一大工会在全国各地组织了一次有150万地方市政员工参加的24小事大罢工，他们走上街头举行示威游行，抗议政府提高退休年龄的计划。这是英国自1926年大罢工以来规模最大的一次全国性罢工。英格兰、苏格兰、威尔士和北爱尔兰的公共服务当天都受到了极大影响，全国多所学校、图书馆及和体育中心关闭，交通，垃圾清洁服务和殓葬服务部门也受到影响；参与罢工的工人包括文娱中心员工、学校员工、垃圾收集员、房屋管理员、幼儿园护士、青少年及社区工作人员、旅游服务职员、护工、慈善机构工作人员、呼叫中心、环保机构和房屋协会工作人员，从而造成全国不少地方学校和旅游点关闭，公交地铁停运，隧道关闭，校车取消，英国北部的交通大乱，爱尔兰北部的火车和公车都停驶。1926年以来的这次大罢工甚至影响了美国前总统克林顿与英国财政部长布朗预定会面的行程打乱，在国际化国内造成重大的影响。

　　导致这场大罢工的直接原因是布莱尔政府拟撤消被俗称为“85条例”(Rule 85)的退休规定；这个规定是个计算参加《地方政府养老金计划》即“LGPS计划”的地方公职人员养老金待遇的一个公式，其含义是：

　　获取全额养老的资格＝退休时的年龄＋加入“LGPS计划”的工龄＝至少85年

　　就是说，地方市政职员的年龄和服务年期相加必须达到85年时方可在60岁退休时获取全额养老金。“85年条例”还规定，如果雇员由于生病等原因退休，他还可享受“85年条例”的规定领取全额养老金；“85年规定”既不是“LGPS计划”规定的一个退休条件，也不是一个待遇权利，而只是一个检验标准(test)：提前退休也是可以的，但养老金标准要根据具体年限而有所减少。而英国政府拟议中的改革方案是将这个退休年龄提高到65岁。按照这个标准，以目前地方市议会普通职员平均退休金是年均4000英镑来计算的话(妇女每周31英镑)，对英国地方公共部门众多的低收入职员来说，例如对学校伙食监督员和辅导员来说，与以前相比，他们在60岁退休时将失去四分之一养老金。这个新规定将于今年10月开始实施。

　　工会提出的要求是不该提高地方公职人员的领取养老金的资格条件，还应维持在60岁。但有关政府官员给出的答案是，养老金制度已经出现危机，进行这项改革之后，全国将节省2%的岁入。

　　自1926年总罢工以来，英国的工人运动与社会保障制度演进的互动历史基本可以分为三个阶段：第一个阶段是1946年以前，1946年英国工党政府根据贝弗里奇报告进行社会保障立法，宣布她是世界上第一个成功地建立了福利国家的国家，这20年是英国福利制度酝酿的阶段，国家基本处于战争恢复(第一次世界大战)和陷入战争泥潭之中，工人无暇为福利而采取独立的运动；第二个阶段是1946年至1986年，这40年基本可以分为两个时期，即前20年是英国福利国家和福利制度发展的黄金时期和鼎盛时期，福利制度得到了全面发展，成为福利国家的一个样板和策源地，带动了许多欧洲国家予以效法，而后20年则逐渐进入困难时期，高福利承诺给国家财政带来了较大的财务负担，开始进入改革阶段，尤其是1973年石油危机之后，“1975年社保法”便是一个重要改革成果，进而导致了1979年撒切尔夫人上台以后开始了激烈的福利制度改革。在这个阶段，工会组织在改革问题上总体上看是配合政府的；第三个阶段是1986年至2006年，其标志是“1986年社保法”的诞生，它引入了个人养老金计划和“协议退出”职业养老金计划，启动了社会养老责任从公共部门转向私人部门的进程，具有历史性的转折意义，是撒切尔改革的一个重要成果。在这20年间，改革进程基本稳定，虽然私人部门的养老金利益不断受到改革的出动，但由于私人部门各个工会组织之间观点各异，难以形成一个声音，所以，工运在80年的历史中是处于最低潮的。

　　3月28日的工人大罢工很可能是个象征，他标志着英国工运的再度兴起和对福利改革的最大的反弹，甚至标志着英国社保改革和工人运动进入第四个阶段，即改革深入到公共部门的阶段。为什么这次大罢工在80年来尤其是近40年来工运低潮中成为一次最大的全国性罢工行动并很可能成为一个标志？这是因为英国社会保障制度改革已经开始触动到地方政府的公务人员。如果说在以往的20年里英国的改革主要是在私人部门即主要是针对企业工人的话，那么，这次改革的对象主要是针对地方公共部门的，革命要革到自己头上了。

　　从网上BBS留言讨论的情况来看，网民的观点基本有三，他们针锋相对，争论非常激烈。一是对工会组织的罢工行动表示非常的感谢，极力称赞工会的“伟大行动”，例如，有网民说，“如果你对那天共产主义者举行的团结行动不信任的话，你还能信任谁呢？”还有网民说，这是对法国行动一个重要回应，你们都哪里去了？第二种观点是反对罢工，认为，这次大罢工“很可能是晚期资本主义的一个特征，那就是有些罢工行动侵蚀了阶级团结，而不是促进阶级团结”；第三种观点是采取中间的态度，认为“你们参加罢工应该是为了什么，而不是反对什么。”还有网民说，“网民没有时间什么都管，不管它有多么重要。”

　　三、法国这次大罢工的经过与导火索

　　为了摆脱高失业率的困扰，法国国会通过了一系列就业改革措施，今年1月16日通过的《首次雇佣合同法》(CPE)就是其中的一项，该法案规定，法国20人以上规模的企业在雇佣年龄不满26岁的年轻雇员时，可以在头两年内随时解雇工人而无需说明理由。《首次雇佣合同法》的目的是解除企业主招工时的顾虑，鼓励企业大胆雇佣新人和多招工，增强企业雇佣制度的灵活性，以增加就业，降低法国青年远远超过社会平均水平的失业率。

　　《首次雇佣合同法》在全法的高校和工会中引起了强烈震动，法国大中学校学生对其中“允许随意解雇”的条款强烈反对，担心企业员工福利受损，愤怒地将此合同称为《首次被解雇合同法》，拒绝当“用过即扔的手纸”，要求政府撤回法案，并认为，法案反应的年龄歧视等问题，严重违反了现行的《民法》和《劳动法》，这是对基本权利的践踏。

　　3月7日，由全法近40所大学在校生和大部分工会发出联合总动员后，进行了旨在抗议《首次雇用合同法》的百万人大游行。警方出动大批警力，将位于巴黎中心的法国最古老和著名的索邦大学里的罢课学生强行驱散，引得舆论一片哗然。学生组织声称接下来的几个星期内将组织更大规模的抗议活动。

　　3月28日，法国各地爆发了大规模示威游行，交通和运输业工会率先罢工，1/3的国内和国际航班被迫取消，近一半地铁、1/3公共汽车和1/4的地区间高速铁路停运，法国各地交通呈现半瘫痪状态。教师、医护人员和媒体工作者也纷纷跟进，全法84所大学中有64所被迫全面或局部停课；《世界报》、《解放报》、《费加罗报》等部分全国发行的主流传媒28日停发一期，法国最主要的新闻电台、国营的法国新闻电台只有音乐播出。抗议活动势头不下2003年的全国养老问题大罢工，许多城市的罢工更是二、三十年来前所未有。为了稳定局势并驱散人群，法国当天共派出约4000名警察上街维持治安，防暴警察向闹事人群投放催泪弹，并使用了警棍、橡皮子弹和水枪。据不完全统计，当天共有800多人被逮捕，50多人受伤。罢工人数超过300万，范围覆盖全法200多城镇，示威活动预计高达200多起。

　　在强大的反对压力面前，原本立场强硬的总理德维尔潘不得不做出让步，再三向工会发出谈判邀请，希拉克总统虽然在3月31日晚向全国发表电视讲话，《首次雇用合同法》正式颁布，但宣布法案暂时不生效，而是必须先通过一项修正案，对两处重要内容进行修改：一是将“最初2年”雇用期缩短为1年，二是被解雇者有权要求企业说明解雇理由。

　　但工会拒绝德维尔潘的谈判邀请，反对任何折衷修正方案，坚持废除此项改革方案。工会人士称，“只有一种解决途径，那就是废除此项改革方案，在与政府展开对话前，政府必须首先冻结《首次雇佣合同法》的实施，不满足这个条件，我们什么都不干。”

　　希拉克总统的妥协立场也没有令学生和工会满意。法国议会第三大党、法兰西民主联盟主席弗朗索瓦·贝鲁说：“就我所知，这是历史上首次出现这样的事，一项法案被颁布，但又不能生效。”

　　在街头政治的强大压力下，总统希拉克与总理德维尔潘不得不全面妥协，4月12日法国国民议会以151票赞成93票反对的投票结果通过了一项旨在帮助青年人就业的新法案，新法案的诞生意味着《首次雇佣合同法》正式流产。新法案规定，为了鼓励企业大胆雇佣年轻人，向长期雇佣16至25岁低学历、居住在敏感社区或签署“融入社会生活合同”的年轻人的雇主提供经济补助，补助金额为第一年每人每月400欧元，第二年每人每月200欧元。

　　英国大罢工与法国的社会动荡遥相呼应，它们都与社保制度的改革有关：英国是老年人为了退休收入的资格问题，法国则是青年人为了上班就业的条件问题。但是，他们之间的原因却大相径庭，这两个国家的政治结构和社会结构乃至文化法律传统都大路朝天，各走一边。这两个国家社保改革中出现这个麻烦向我们昭示了一种深层的启示。

　　四、两个社保制度模式的基本特征

　　在学术界，世界上的社保制度模式或说福利制度模式可以分为好多种，有三种和四种的等，那些都很学术化。这里为了简单地说明一些问题，把他们简化成两种，即欧洲大陆模式的和英美模式的。这两类模式之间存在许多差别，特征各有千秋。这里把最基本的归纳起来，可以强调两点：

　　第一，在市场和国家的作用方面，“大陆模式”较多地强调国家的作用，政府发挥主导性的作用，也被称为“普救型模式”，国家干预较多，力度较大，劳动力市场弹性较小，公共部门的规模较大，作用比较突出。而在“英美模式”里，国家的作用有限，市场发挥比较重要的作用，家庭的保障作用也占有重要地位，政府在必要的时候起到一种补救的功能，所以，也称之为“补救型模式”，就是说，在市场的作用不明显的地方和时候，政府发挥某种“补救的作用”。

　　第二，在国家、企业主和工会三者之间的合作方面，大陆模式显得十分的突出，国家发挥作用的时候是通过三方之间的谈判与合作的形式完成的，所以，也被称之为三方伙伴合作主义或合作主义。虽然在西方发达国家，三方谈判的机制几乎在所有的国家都存在，但意义却有一定的区别：在大陆模式里，它意味着社保模式是基于三方合作伙伴之间的架构之下运作的，任何一个福利措施的出台，均需与另外两方达成一致，取得共识。在社保制度运行制度中，从个人缴费的征收归集和保管投资，到津贴给付的发放计算和统筹核算，均以行业基金为主体，而行业基金由各方代表构成，工会代表是有很大发言权的，可以说，行业基金制度是这个社会保障制度的主体，从某种意义上说，是工人赖以生存的“家”。因此，在三方合作的架构中，工会具有举足轻重的地位，国家只是在各个基金上报预算之后列入国家预算之内而已，钱在基金里，“国家”只体现在会计账面上，甚至法国在2000年之前就连财政预算也不纳入。所以，从财政意义上说，国家能管的只是亏，不是盈。

　　而在英美模式里，由于是国家层面的大收大支，从资金归集上解到津贴发放，国家是一个口子管到底的，是大一统的，就是通常说的三个U，即统一缴费标准，统一津贴给付，统一机构管理，国家管收，国家管支，收支两条线，就是说是国家范围的统筹水平，资金在中央政府的管控之中。这样，虽然在社会合作机制上也存在着三方合作伙伴机制，但由于实行国家层面的大收大支，行业和企业的工会没有什么作用可言，三方合作的层次较低，大多维持在企业的水平上，集体协商的内容主要不是基本社会保障的内容，因为基本社保这一块是全国性的一个政策。

　　上述两个特征只是对这两个社保模式最典型特征的抽象和简化。这里涉及到两个模式典型样板国家的问题。英国在

二战之前与欧洲大陆模式一样，1944年采取了贝弗里奇报告的模式即宣布建立了福利国家，即三个U的普享型模式。但后来由于种种原因在1950-1970年代中，诸多改革开始偏向德国模式即俾斯麦式，1980年代撒切尔革命时又开始回归，向贝弗里奇的普享型的方向改革。英国的学者也是将自己的模式与欧洲大陆模式区别开来。其他操英语的主要国家如加拿大、澳大利亚、新西兰等虽存在一些差异性，但总体来说均属这个模式。但是，最具补救型英美模式特点的应属美国，本文中论述时常以美国为典型样本。所以，当人们将之称为盎格鲁-撒克逊模式的时候，常常有学者就直接称之为盎格鲁-美利坚模式。

　　欧洲大陆模式最典型的样本应属德国，即俾斯麦创造的模式，所以也有人称莱茵模式。正如英美模式各国中也存在着差异性那样，在大陆模式中也不尽相同的。一般来说北欧国家更偏向于英国模式。即使在典型的德国和法国之间，他们也存在着很大的差异性。尽管一般来说在研究中人们常将德国作为大陆模式的一个典范，但本文由于研究的主要是法国，所以这里主要以法国为样板来分析欧洲模式。

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