郑秉文：英法大罢工制度的根源与社保模式(2)

　　第二部分：不同的社保模式是导致罢工的原因之一

　　五、欧洲模式中碎片化的社保制度导致改革十分艰难

　　所谓欧洲社保制度碎片化是指，由于历史上遗留下来的以行业公会的吉尔特(gilt)互助会为特征的职业保险基本没有受到触动，所以，成千上百个行业计划条块分割，待遇不一 ，劳动力难以流动的现象。由于保险基金的割据管理和封闭运行，工人工会发挥着较大的作用。于是，私人部门社保制度的改革如果没有工会的参与和认可，改革就将遇到阻力。但是工会作为代表工人利益的独立团体，受到法律保护的罢工是法国等大陆国家的一个基本权利，任何受到利益触动的改革必将要先在谈判桌上达成一致，否则就要走向街头。这个逻辑悖论是，如果先行谈判，就将旷日持久；如果先行立法，就将欲速则不达。一个工会代表一个群体，任何一个改革都不能触犯某个群体的利益，否则，工会就要出来说话。北欧三国的改革力度较大，虽然被称为福利橱窗的北欧国家包袱沉重，但改革进展比较顺利。这是因为，三国版图较小，工会利益比较集中，工会参与协商的层次比较高，几乎都能代表这个行业利益，代表性很高，谈判的交易费用比较低，只要几大工会与政府谈妥了，改革的方案就“搞定”了，所以，北欧很少由社保改革引发社会震荡的现象发生。

　　人们也会同样发现一个有趣的现象：德国同属欧洲模式，是俾斯麦式社保制度的鼻祖，但为什么相比之下德国就较少出现社保改革引发罢工的现象呢？在这方面，恐怕德法之间的历史文化传统有关，可能有两点区别：一个是德国人强调合作，法国人强调个性。众所周知，企业的共同决策是德国企业管理的一个特点，劳资之间的配合与协商是德国企业制度和社保制度的一个重要特色；而法国则不同，个性张扬、特立独行与罗曼蒂克始终是法国人的一个风格；春季休息，夏季度假，秋季罢工，冬季过节(圣诞)，这是对许多普通法国人社会生活特点的一个侧面描述。第二个是德国强调纪律与程序，法国崇拜自由。无论是战前还是战后，德国人集体精神、遵守纪律和循规蹈矩始终是德国得以战胜欧洲的一个法宝；而法国则不然，暴力革命的历史传统思想影响深远，斗争精神始终是法国人的一个性格特征，崇尚自由历来是法国人的追求。在劳资关系方面，德法两国这种浑然不同的民族特性表现的淋漓尽致，并铸就社保制度的不同特征。

　　如同欧洲普享型模式里英法之间略有差异那样，英美补救型模式也可细化下去，甚至区别较大。美国的罢工就少于英国，尤其是全国性的大规模游行示威就比较少。这有美英两国地理方面的差异性，如美国地大物博，工人居住分散，几乎居住在郊区的相当多，组织罢工存在一些客观障碍；也有产业结构方面的原因，或者说企业管理方面的原因，例如几乎所有企业都是过度管理，白领的管理阶层比较发达，管制比较严格，尤其是人力资源方面的管理比较发达，而欧洲政府的人力资源管理和职业介绍服务中心比较发达，公共部门比较发达，原本在美国需要企业来承担的这些企业高层的人力资源服务管理，在欧洲就基本就由公共部门代替了，所以，美国企业对工人的控制能力要远远大于欧洲的企业控制力度。但是，欧洲公共部门的权力机关主要是服务型的，是积极劳动力政策的提供的功能，而不是控制型的。

　　上述欧美之间三方合作伙伴主义的强度存在着较大的区别，尤其是碎片化问题，这是欧美之间福利制度和社会保障制度之间最大的一个区别。美国的中介机构比较发达，如律师会计等自由职业的比重较大，工会的活动主要体现在影响立法的层面上和院外集团的影响力上；就是说，美国工会在社保制度改革上发挥的作用较多地体现在谈判桌上，而欧洲模式则较多地表现在街头上，即美国的社保改革辩论主要发生在议会，而欧洲则主要发生在政府与其他两方的对话与协调上。

　　英美模式中大一统的社保制度是掌握在中央政府的手里，而欧洲模式里主要则掌握在行业基金计划里，呈现出强烈的碎片化现象，而这些计划在相当的程度上是由工会背后控制的。在美国模式的合作主义社保制度架构中，全国性的大一统制度下，任何群体都没有自己的独立利益。发言权比较小。

　　六、欧洲普救型社保模式便携性较差，导致失业率较高

　　欧美不同社保制度模式具有不同的便携性，对劳动力流动的影响是截然不同的，进而对产业结构和就业路径就产生极大的影响，最终表现在就业率上就形成了巨大的反差。于是，失业与就业一致是欧洲国家棘手难题，经常导致罢工与动荡，而美国则成为一个就业的大机器，由就业问题导致的社会问题就比较少。

　　美国是大一统的制度，社保制度便携性要比欧洲好得多，便于劳动力的全国性流动，比如，不管在全美哪个州工作，尽管各州有很多立法权，但在基本社保方面全美只有一个制度，一个待遇公式，一个缴费率，只要具有完整的缴费记录，就具有完全的便携性，待遇支付由联邦政府统一支付；在医疗方面，美国没有面向全体国民的统一保障制度，只有两个针对老年人和穷人的单独计划，经济活动人口主要靠市场上购买商业医疗保险，而这种保险也具有完全的流动性，可以在全美的任何一个州跳槽转换工作；工伤和残疾保险含在基本养老保险里面，所以，也具有完全的流动性和便携性。这样的社保制度下，全国范围的劳动力流动没有任何障碍，甚至是劳动力流动的一个重要保证，在某种程度上是成为促进劳动力在全国范围流动的一个“权利保障”，与欧洲相比，这种流畅的流动性体现了更好的“人权保障”。

　　欧洲的情况就大不一样了。早期行业性的保险制度特征是与职业、职务与工资水平挂钩的，与本行业的保险基金的营运机制和金库挂钩，他们之间差别较大，一个人的福利待遇在相当程度上取决于你在什么“单位”工作，因为几乎每个行业的保险计划都独立运行，单独核算，除了基本养老以外，许多国家还包括医疗、工伤、生育等其他保险。所以，跳槽就意味着丢失了原来的福利待遇，这就严重地影响了企业之间、行业之间和部门之间劳动力的正常流动。法国就是典型的一个案例国家，据统计，法国社保制度是由大约1500多个计划组成的。可能也正是由于这个原因，家族式企业比较多，一干就是几代人，许多名牌得以代代相传，驰名世界。

　　劳动力流动受到限制必将影响全国大市场的形成，影响人才的流动，进而影响产业结构的升级和转换，从而影响产业结构的调整和就业结构的调整，劳动力市场弹性较小，失业率居高不下，维持在两位数成为一种常态。较高的失业率成为就业市场改革的一个难点，进而成为社保制度改革的一个障碍。

　　首先看朝阳产业，是欧洲的传统产业结构比较发达，产业工人规模比较大，朝阳产业不如美国发达，吸纳就业人口方面就少了一大块；其次，导致欧洲市场中介机构不如美国发达，因为福利待遇较低，流入人才有限，如咨询业、律师会计业等，而只能依靠公共部门的相关职能或派生机构或说准公共机构予以替代，于是，数量和规模上都比美国要小得多，在就业方面就又少了一块；第三，欧洲低端产业不如美国发达，这方面比较明显，众所周知的是，欧洲的娱乐餐饮业不如美国发达，商业零售业也比美国逊色。而美国则不然，统一的社保制度不管你从事什么职业，其计算公式没有什么本质差别，低端就业机会的创造不受社保制度的影响，反而得到了保证，所以，即使拉美操西班牙文的移民和其他移民可能不会说英文，甚至目不识丁，但也比较容易找到一份价格很低廉的工作岗位，例如仅拉美裔移民就达4000万，其中非法移民达1100万。这些被称为草根阶层几乎都在垃圾岗位上工作。第四，高端岗位也存在差别。美国企业管理比较发达，高管人员岗位数量较多，所以，美国的白领数量也比欧洲的多。这样，美国在高端和低端两个方面的就业规模和容量就远远大于欧洲，一方面大量的低端垃圾岗位可以吸纳一部分人口，另一方面大型的知识密集型公司的骨干吸纳着全世界最好的知识精英，使美国成为外脑净流入国家。不管职业高低贵贱，在基本社保方面是没有歧视的，百万富翁与贫民的权利和待遇基本相同，受到基本是同样的社会保护。

　　欧洲社保制度存在的较差的便携性在影响劳动力流动的同时，导致了严重的职业隔离现象，家庭式的、家族式的、行会式的社保制度特征使许多人一锤定终生，否则就很难再就业，对青年人来说，就业就成为一个噩梦，他们当然对《首次雇佣合同法》产生反感与排斥心理。

　　这样的社保制度进而导致一个非常令人惊奇的“锁定现象”：局内人与局外人相互隔离的局面。局内人就是已经获得工作岗位的群体，他们反对任何形式对己不利的改革，以保住他们的就业岗位；而对失业的局外人来说，由于政府给与相当优厚的失业待遇等原因，他们靠失业救济也可以生存下去，于是就形成了失业陷阱，始终存在着一个规模较大的自愿失业的群体。于是，对局内人来说，工资收入也难以提高，这是因为，局内人创造的财富要再分配局外人，虽然局部劳动生产率很高，但平均到全社会就不行了，等于是就业人口养活着数量相当客观的失业人口，这是战后以来欧洲失业率一直高于美国的一个基本原因，也是欧洲失业率几乎始终维持在两位数的基本原因。这两部分人各得其所，任何改革都是对这个“均衡”现状一种破坏。

　　所以，欧美之间社保制度的差异性不能说不是导致欧洲罢工较多和美国罢工较少的一个间接原因。法国这次青年人罢工的根本原因其实就是就业危机尤其是青年就业危机导致的结果。

　　而相比之下，美国的社会问题主要不是表现在就业上，而是在移民政策、吸毒、同性恋等其他方面。例如，前几天美国几十个州的移民举行了规模较大的示威游行，要求移民身份合法化。较低的失业率几乎从未给美国社保制度改革带来什么较大的社会麻烦，反而使就业人口成为支持改革的一支生力军。

　　七、欧洲普救型模式中公务员改革是一个阻力，而美国补救模式中公务员则是一个动力

　　在欧洲普救型模式里，公共部门和私人部门之间的基本社保待遇是不一样的，由于历史的原因，公务员享有一些特权，待遇较好。在改革的进程中，几乎所有国家都遇到了这样的困难：当改革深入到一定程度和进行到一定阶段时，私人部门就会攀比公共部门，最高决策层就不得不对公共部门进行一定的渐进式改革，作为代价以换取私人部门的支持。但是，欧洲许多国家的案例证明，对公务员的改革遇到的阻力并不比私人部门的阻力小，去年法国公务员法定退休年龄从37.5年延至40年的改革流产就是一个例证。英国这次大罢工也是政府公务人员制度改革待遇受损导致的。

　　而典型的补救型模式中，公共部门与私人部门之间的基本保险制度是没有任何差异性的，他们享有同一个制度。由于英国历史遗产的结果，地方公共部门享有“85条例”的特权。这说明，与美国相比，英国的补救型社保模式还不是非常典型的。美国在这方面可以被称为是一个典型的补救型模式，联邦政府和地方政府公务员的基本社保待遇是一样的，这是第一支柱，全民适用；于是，在社保改革进程中，任何群体之间不存在相互攀比的问题，是“全国联动”的，要革命的话就革全体国民的命，因为全国的制度改革是一个步骤，一个待遇调整标准，不同群体之间在社保待遇上没有根本性的差异性和矛盾。

　　第一支柱是保证社会整体结构基本稳定的一个底线。此外，美国社保制度的另一个重要特点是，不同的行业可以根据自己的经济实力参加自愿性的第二支柱即补充保险(在我国被称为企业年金)，在我们中国知名度最高的401(k)就是其中的一个。据统计，美国大约有一半的经济活动人口参加了企业自愿性保险，即覆盖率大约为50%。政府公务员也有自己的额外的第二支柱计划，这个补充保险的待遇很高，条件很好，甚至要远远好于基本保险的待遇。覆盖美国全体联邦公共部门文职(包括国会的雇员)与军职人员的是“TSP计划”即“节约储蓄计划”，覆盖所有铁路雇员的是“铁路养老基金”(RRF)；这个第二支柱的收益率很好，以TSP养老基金为例，截至到2003年底，其累计余额已高达1045亿美元，参加人数已超过310万人；投资回报率在1993-2002年之间年均不低于8%，替代率大约为150%，这意味着，如果一个联邦雇员的年薪是2.8万美元对话，退休之后仅TSP这项补充保险的收入就可达3.08万美元，超过了原来在职时的工资收入；如果再加上基本养老保险，就将超过4.2万元。

　　美国地方政府公务员的第二支柱即企业年金的覆盖率几乎是100%的，并且收益率也非常好，覆盖的范围也非常广泛，包括州政府隶属的教师和消防队等所有工勤人员。在这样一个“锦上添花”(指额外的自愿性补充退休收入)制度下，不但革命永远也革不到他们自己的头上，而且，公务人员忠诚于国家，兢兢业业，勤勤恳恳，运转效率较高，成为国家机器的一个非常稳定的可靠保证，同时，也成为政府公务员廉洁奉公，较少腐败，提高政府社会公信力的一个可靠的经济基础和制度保证。由于失业率较低，其他群体对公务员几乎没有任何攀比，社会稳定。因此，美国公务员在历史上几乎没有什么全国性的由于社保改革而导致的罢工记录，他们对自己的工作岗位很满意，很满足，很珍惜，是国家机器的一颗稳定的螺丝钉。

　　但在欧洲碎片式的制度框架里，独立而优厚的公务员社保计划自然成为众矢之的，成为改革的一个难点。当国家把碎片式的社保制度予以整合并普及和推进到政府部门的时候，这场革命就革到了自己的头上，这就是英国这次大罢工的直接导火索。在法国，公共部门的外延很大，包括公共企业，而几乎所有垄断型行业都是公共的与国有的，他们的社保待遇高于私人部门的待遇，公共部门改革一直是个令人头疼的烫手山芋，一改就遭到他们的反对，不改又背不起这个包袱。但是，哪怕是一个非常微小的改革措施都会遭到他们的极大反弹。我于1992-1995年在法国时就亲历过这样游行示威，是全巴黎的护士行业的总罢工，有人手里拿着格瓦拉的画像，拿着卡斯特罗的语录本，预示着强烈的革命起义的含义。去年法国的大罢工的直接导火索就是政府试图把公共部门的法定退休年龄延长到与私人部门拉平即从37.5年延至40年，结果导致了全国性的公共部门的大罢工。

　　外交部是典型的公务员，作为内阁机构，2003年12月1日法国驻外全体外交官及外交部全体职员举行了有史以来规模最大的全球性大罢工，全世界的9000多名外交官，6000多名海外教师和众多的当地雇员参加了这次全球大罢工，从莫斯科到华盛顿，从东京到伦敦，154个大使馆和98个领事馆及近500个文化机构纷纷关闭，外交工作受到严重影响，以抗议法国政府裁减外交人员及降低福利和津贴。此外，典型的公务员法国警察和宪兵2001年11月底走上街头进行罢工，抗议法国开始实行“无罪推定”的新法案。

　　八、补救型模式中注重弱势群体的救助，社会稳定

　　在任何社会都有相对的弱势群体的存在，他们是社会的弱者，同时又是潜在的社会不稳定因素中的“强者”。社会保障制度如何保护这部分弱势群体以维持社会的有序与稳定，是检验这个制度可及性与有效性的一个重要标志。

　　导致弱势群体从潜在不稳定因素演变成现实不稳定因素的一个最大外因是突发事件的发生和身体健康状况的恶化，社保制度将这部分人作为目标群体作为特殊保护对象，就可使之成为化解矛盾的一个稳定器。一般来讲，所谓弱势群体主要是指穷人和老年人。

　　在救助型模式中，美国为这两部分弱势群体制定了两个专门的制度。一个是专门针对穷人的制度，即“医疗救助保险”(Medicaid)，由联邦政府和州政府联合举办，由州政府实施，两级政府的责任非常清晰，效率较高，适用的目标群体包括贫穷老年人、智力缺陷者、盲人和残疾人、单亲抚养的儿童及其父或母，例如，家庭收入3.4万美元以下的四口之家的18岁以下的孩子可以享受医疗救助。目前享受这个计划人口大约是4000万。

　　第二个是“老年医疗保险”(medicare)，救助对象主要是65岁以上和缴费10年以上的老年人和残疾人，具体包括“住院医疗保险”和“补充医疗保险”，覆盖范围大约是4000万人左右。

　　美国的工作人口没有全民统一的医疗保险计划，这个功能主要是由商业保险来解决的，而只有穷人和老年人才能通过上述两个保险计划享受国家的这个医疗待遇，这对保护弱势群体和化解社会矛盾，对维持老年人体面的生活水平，对老年收入来源的多元化等，都起到了重要作用，使潜在的不稳定因素转化为现实的稳定因素，所以，美国老年人与穷人这两个弱势群体较少成为街头游行示威的积极分子，作为一个群体，他们参与示威游行的记录很少，这是欧美之间的一个重要区别。在他们眼里，他们觉得其职业生涯的终生奔波在年老体弱时享受到了国家的特殊待遇，国家是负责任的，政府是讲信用的，并且，对于下一代人，他们感到自己很满足，因为工作的一代与他们以往的情况一样，没有医疗保险，他们正在奋斗着。老年人对制度的赞誉和支持对工作人口起到了很大的示范作用。

　　除了上述两个特殊的医疗计划以外，美国还有几个针对弱势群体的救助计划。例如，一个1996年实施的《困难家庭临时援助》(即TANF；1996年以前是《未成年子女家庭援助》即AFDC)，主要是针对单亲母亲和未成年子女的；再例如，还有一个《附加社会保障收入》(SSI)，主要针对那些患有器官疾病的残疾人和贫困老年人的项目，并且包括那些正在申请美国公民权和能够证明其属于“美利坚民族一份子”的人。

　　此外，任何一个社会都存在一些“问题人口”，包括吸毒者、“不称职的父母”和“懒惰的母亲”等，其中包括那些“问题青年”。美国的社保制度为使这部分“问题人口”能够获取援助的资格，设立一些强制性的措施和自愿性的措施，努力将之改变自己的行为准则以满足上述救助政策的要求。

　　事实上，补救型社保制度实施的主要是一种“目标定位”的救助方式，在全体国民享有一个“基本底线”的保障待遇以外，将有限资源通过几个特殊制度集中用于几个弱势群体的身上，从而编织了一个有效的社会安全网，从而可以赢得社会弱势群体的有力支持，为化解不稳定因素和促进社会稳定起到了相当的积极作用。

　　对弱势群体的特殊关照，这是市场所不能发挥作用的地方，是市场失灵的地方，也是政府进行“目标定位”的对象群体，政府应当承担起责任来。所以，补救型社保制度的“目标定位”被认为是国家社保制度“赖以建立的基础”；美国从1935年立法《社会保障法案》以来就开始实施了《未成年子女家庭援助》等相关救助型的一些附加制度，在70多年的历史发展中，这种补救型的社保制度为保证美国政治制度稳定和经济制度繁荣发挥了较大的作用。战后以来，美国的社会稳定在相当程度上是在社保制度基础之上建立起来的。

　　九、补救型模式中注重发挥市场的作用

　　补救型制度除了注重国家承担对弱势群体承担起责任来以外，还有一个重要的特点就是注重同时发挥市场的作用，尤其在工作人口的收入待遇方面，市场发挥的作用非常之大。这主要是指，在除了第一支柱的基本养老保险由国家财政担保之外，第二支柱即自愿性的企业年金制度主要靠市场的作用，而且回报率比较高，对老年收入的充足性和稳健性起到了重要的不可替代的作用。

　　在补救型模式中，工作人口的基本福利保障是由国家“打一个底”，只能保证其基本生活，但如果要想退休后获得较高的稳定收入来源，就需在工作职业生涯中视情况参加补充保险；国家给予一定的税收优惠政策予以支持，各种各样的企业年金计划在美国非常之多，有的企业甚至为职工举办多个补充保险，例如，在建立一个传统的DB型计划的同时，还另外引入一个DC型计划。由于是完全市场化的运作，回报率比较高，资本市场也同时得到迅速发展，它们相互促进，成为世界上企业年金和资本市场都是最发达的国家。据2005年底的统计，全世界共同基金资产总规模为17.28万亿美元，美国就占55%即近10万亿美元。

　　来自市场的福利待遇和退休收入对美国政治稳定和经济发展是至关重要的。

　　对公共部门来说，前述联邦政府几百万公务人员全部被覆盖进来，国家没给一美元的转移支付，国家给予的只是较大的政策扶持，例如美国法律(《美国法典》第8403款)明确规定，联邦《节约储蓄计划》(TSP)的津贴给付是“在《社会保障法案》之外额外的给付”，不影响参加美国的基本养老保障(OASDI)，还明确规定建立一个“联邦退休节约理事会”予以营运，“联邦退休节约理事会”专门为其设计了5个投资基金，完全投资于资本市场，这是该计划可以获得较好回报率的可靠保证和基本条件。

　　在地方政府，几乎每个州都为其公务人员建立了第二支柱，其中有的已具备相当的规模，例如，建立于1932年的美国“加州公共雇员养老基金”(CalPERS)是目前美国最大的地方政府公共雇员养老基金和世界第三大养老基金，到2005年，其资产规模为1804亿美元，获2004年国际著名评级机构Fitch的AAA评级；它覆盖了加州、市、县政府雇员和学校的非教师雇员142万人，其中退休者40.3万人，在职职工为101.4万人。退休人员每月平均领取的这笔补充退休金为1670美元，收益率也比较好，1983年以来21年的年均收益率高达11.59%。

　　在私人部门，平均每两个工人就有一个参加了补充保险，并成为工人退休收入的一个重要补充，截止到2004年，美国5400万个家庭中9200万人持有共同基金，60岁员工的平均退休账户余额为17万美元；美国家庭金融资产的构成中，有44.3%是

证券/共同基金，而欧盟只有25.5%；美国存款仅为15.4%，而欧盟却高达30.5%；欧盟家庭金融资产相当于GDP的141%，而美国的则是GDP的223%；美国退休收入人均每年3.77万欧元，而欧盟国家只有1.81万欧元；

　　如果把欧洲与美国之间的差异性进行比较的话，就会发现这样一个非常有趣的现象，即在第一支柱与第二支柱之间或说在国家提供与私人提供之间，存在着这样一个相关性：欧盟退休待遇水平稍低，其居民的存款额就稍高一些；但在美国，人们更倾向于持有风险较高的

股票和投资基金，收益率较高，而欧盟则偏好风险较小的银行存款投资，收益率就低一些。导致这样一个差别的原因可能很多，但是，欧美之间投资收益率存在一定的差别，这也不能不说是一个原因。

　　因此，在补救型这个制度中，穷人靠国家的地方多了一些，国家他们承担了较多的责任，因为它们是弱势群体，在市场上获得的收入与福利的能力有限；能人或工作人口获得的主要收入之一是来自于资本市场，所以，他们支持的是这个资本市场，间接支持的是这个经济制度和政治制度；对公共部门的公务员来说，他们的基本工薪收入来自于政府，但他们的退休收入相当一部分来自于资本市场，所以，他们既维护国家的基本制度，又离不开来自市场的退休收入。上述这三个群体对国家基本都采取支持的态度，对改革基本都持有同情的态度，因此，罢工和街头政治在补救型制度中就比普救型中要少。

　　独家声明：

　　新浪编者注：本文为作者郑秉文教授授权中国养老金网和新浪网独家刊登之作品，所有媒体及网站不得转载，除非获得作者本人或中国养老金网的书面授权并注明出处为新浪网。欲转载者请致电：(86-10)82628888转5173联系。本文观点纯属作者个人意见，与本网站立场无关。非常感谢广大网友对新浪财经频道的支持，欢迎赐稿与合作。

[上一页]　[1]　[2]　[3]　[下一页]