急需改革投资管理制度 社保基金该给自己投保

　　沉淀于地方的1600多亿元是实实在在来自于保险缴费的收入余额，由于在银行协议存款利息远远低于工资增长率，混乱的投资行为是必然的

　　郑秉文

　　社保基金今年以来已经接二连三出事：

　　3月，“山西金融犯罪第一案”审理终结，案犯张原清挪用社保基金和票据诈骗罪等涉案金额高达2.5亿元，被判处死刑；同月，广州市10名人大代表的一份提案，揭出了10年前广州养老保险基金被挪用8亿元等一系列事件；4月，武汉味精厂员工们发现，该厂整改时出具虚假凭据，截留本单位职工养老保险金共计580万元。

　　前不久，北京某区社保部门的一名财务科长挪用社保基金80万元炒股被曝光。这条消息同时称，“12年来，仅养老保险金一项被挤占挪用就达100亿元”。

　　除了腐败问题和监管不力，挪用社保基金事件接二连三，一个重要原因是投资渠道太少，相当一部分问题是由于投资不当引起的。如长沙社保机构用社保基金建高速公路，其本意是为社保基金保值增值，结果亏损巨大。

　　社保基金管理问题的一个主要表现是，从保险缴费结构上看，由于转型成本问题亟待解决，现支资金缺口只能靠透支个人账户解决，工资比例28%的保险缴费始终是混合使用，相互透支；在投资方面，各地方有关部门各行其是，无法可依。

　　从横向看，则存在被割裂的两部分资金，分别在两个不同的法律环境下运转：一个是游离于基本社保制度的1330多亿元的“全国社保基金”，这个与社保制度不太相干的实体独善其身；另一个是各地节余和沉淀下来的缴费收入余额，有1600多亿元。这部分资金在管理上和投资上无章可循。

　　急需改革投资管理制度

　　从纵向即中央和地方的关系看，也存在着两部分资金：一部分是地方的1600多亿元保险缴费收入余额；另一部分是每年临时发生的“增量”，即由中央财政向缴费收不抵支的贫困地区进行的转移支付(2002年的财政专项补贴为408亿元)。在基本的社保制度之外，事实上还存在一个非固定式的预算补贴，或称“隐性社保基金”。

　　设计和建立符合中国国情的社保基金投资管理制度，是当前首要任务。

　　沉淀于地方的1600多亿元是实实在在来自于保险缴费的收入余额，增值保值显然只流于形式，随意性比较大，挪用炒股、投资房地产等已是公开的秘密。由于银行协议存款利息远低于工资增长率，这些混乱的投资行为是必然的。

　　其次，地方长期沉淀的缴费余额将导致资源难以整合，甚至资源误置和浪费。一方面，富裕地区存有节余，存在投资坏账的风险；另一方面，中央财政不得不拿出钱来，为收不抵支的贫困地区进行转移。1998年以来，中央向各地转移支付的养老专项补贴是1800亿元，这不仅是中央与地方的权利分配问题，而且是社保基金投资制度的结构性缺陷问题。

　　再次，长期不解决地方沉淀的缴费收入余额，最终将导致制度的扭曲变形，时间拖得越长，沉淀资金越难以调动，政令难以实施，制度更难统一，贫富差距更大。积重难返时，制度方案的设计就会受到影响，“随弯就弯”甚至“削足适履”。

　　基本思路

　　笔者认为，创建社保基金管理体系的基本思路是：将目前的三个部分资金重新整合，在全国范围内予以规范化管理，变“风险投资基金”性质的“全国社保基金”成为“储备基金”，将个人账户内的缴费余额(8%的个人缴费)分离出来，单独投资与核算，建立独立法人“账户基金”，实行完全市场化投资。

　　对分离出来的社会统筹部分(20%的单位缴费)留在省(区)里，中央负责专门设计、制定统一的投资政策和方案及计划，省级政府负责投资管理，实现省级统筹。

　　“储备基金”的功能定位：目前1330亿元的“储备基金”承担起对另外两个基金的补充和调节的义务，发挥蓄水池的储备功能，这是“储备基金”权利与义务的结合与统一，投资主体和风险的承担主体是国家，直接受益者是另两个法人基金。

　　“储备基金”不负有直接给付的功能，只具有平衡后两个基金的义务。

　　“统筹基金”功能定位。20%的“统筹基金”所体现的是社会统筹的再分配、国家信誉承担的基本生活保障功能和政府的基本社会责任。为保证退休者的基本生活水平，“统筹基金”作为基本社保制度的第一层次的给付，采取与社会平均工资增长率指数化挂钩的计发方式，这事实上承担的是基本养老金或最低养老金的功能。

　　“账户基金”功能定位。8%的“账户基金”具有明晰的个人产权性质，其完全积累制的融资模式，应体现其个人的经济责任以增强养老制度的财政可持续能力，风险和收益均发生在账户内，完全市场化的投资模式所体现的是个人收益权利与投资风险的二者统一，其动态性的给付与投资收益挂钩，采取精算性质的缴费确定型给付，其计算公式应该是“个人缴费＋账户内投资收益＋外部调剂的利率-行政成本”。

　　在一定程度上和一定范围内，从“储备基金”转移一部分以承担起国家“补偿”账户持有人在“账户基金”中的某种权利不对称，弥补在“统筹基金”投资行为中个人财产权“缺位”的某些制度缺陷。

　　三个基金的管理结构

　　作为独立的事业法人，三个基金均具有独立承担民事责任的能力，分别独立核算，独立承担行政成本并分别记入各自账户之内，以理事会的管理结构，分别独立发布财务报告，分别接受有关部门的独立监督与审计。

　　理事会作为一个行政管理部门，其行政成本摊入三个基金之中，不负责具体的日常投资业务工作，负责发布三个基金联合账户的《中国社保基金年度财务报告》。

　　对下，理事会负责这三个基金的行政和业务指导；对上，理事会是独立的法人事业单位，具有社保基金行政管理的法人地位。

　　理事会的管理结构可以借鉴一些发达国家的经验，如美国“联邦社保信托基金”，其全称为“养老、遗嘱及残障保险信托基金(OASDI)”，对外统一发布年度报告，但在报告中养老基金和残障基金则分列细目，在投资运行中独立核算。

　　“储备基金”和“账户基金”应分别成为养老津贴给付的两个层次，将“统筹基金”与“账户基金”分离出来，进行独立投资的另一个目的，是为了建立养老津贴给付的两个层级。

　　“统筹基金”作为第一个层级，是为了能够给退休者提供一个基本生活保障，是一个“保底”退休收入，实行现收现付，与工资增长率挂钩。

　　“账户基金”作为第二个层级，是为了与过去的资历和贡献等因素挂起钩来，实行完全市场化投资，退休收入“随行就市”，即随资本市场收益率的波动而波动，这两部分合起来就构成我国养老保障的第一支柱，这也是符合国际惯例的。

　　(作者为中国社会科学院欧洲所副所长)