铲除非法集资恶之花

　　记者 雷和平 林之诠

　　近年来，国内非法集资现象又有抬头的迹象。记者注意到，去年下半年以来，仅记者看到的国内新闻媒体公开报道的非法集资案件就多达十几起。

　　以陕西为例，仅近期媒体公开报道公安机关破获的非法集资案件就有：陕西西部国际 车城有限公司非法吸收存款案，涉案金额6631.98万元，有1027名投资者受害，法院判处被告单位罚金40万元，该公司董事长王权被判有期徒刑3年，缓刑5年；西安市公安局碑林分局经侦大队破获一起集资诈骗案，有896名群众被诈骗2126万余元，其中800余万元被犯罪嫌疑人挥霍，警方追回涉案款项470余万元；陕西榆林市属靖边县两公司无视金融法规，非法私设地下钱庄向社会吸收公众存款932万元，转贷355万元，被榆林市公安局经侦支队查处，警方已责令两公司负责人收回转贷资金，限期将非法吸收的公众存款全部退还户主；犯罪嫌疑人郝永生等5人持假身份证骗取工商登记并成立虚假公司后，以发展消费会员、签订加盟商家为手段，向社会承诺高额回报，先后发展“会员”27万人，会员涉及18省、市，其中陕西省的受害群众就达10余万人，非法吸收公众资金1.4亿元，西安市检察院以集资诈骗罪、非法吸收公众存款罪将涉案的郝永生等5名犯罪嫌疑人，正式批准逮捕。

　　诱人的“恶之花”

　　近年来出现这些非法集资现象的特点：一是发案范围广，发案频率高。除了陕西省近期发案比较集中以外，全国其他地方也有类似案件发生。二是案件种类多，非法集资活动依托的名义繁杂，欺骗性、隐蔽性强。

　　西北大学经济管理学院金融系主任徐璋勇教授向记者分析了近期发生的多起非法集资案件的种类和形式：一是以某种投资项目为依托的。其中又可分真项目和假项目两种情况。前者如陕西宝光科技发展有限责任公司为解决其水电站投资项目的资金不足而非法吸收公众存款781万元；后者如犯罪嫌疑人郝永生等5人持假身份证骗取工商登记并成立虚假公司后，以发展消费会员、签订加盟商家为手段，向社会承诺高额回报进行非法集资诈骗等案件。二是以商铺经营权为依托、以旺铺开发等名义进行的非法集资活动，如陕西西部国际车城有限公司的展位投资，德立邦国际假日中心的酒店经营权投资。三是非法股权融资。以企业将在海外上市并为投资者带来高额回报为诱饵，诱骗群众上当。由于企业海外上市并不需要经过证券监管部门备案、审批，地方政府也并不知情，因此这种非法融资行为的隐蔽性和欺骗性更强，其真伪与合法性更难以辨别。四是以传销方式开展的非法集资活动。如陕西益万家购销服务公司采用“快速积分法”进行的非法集资诈骗活动。五是开办地下钱庄，非法开展存款、贷款业务，如靖边县宝利来、毅昌公司非法私设地下钱庄等违法活动。

　　这些案件涉案金额少则几百万，多则几千万，甚至上亿元；受害者少则几百人，多则几千人，甚至几万人、十几万人。陕西目前最大的非法集资案，即犯罪嫌疑人郝永生等5人持假身份证骗取工商登记并成立虚假公司后，以发展消费会员、签订加盟商家为手段，向社会承诺高额回报，以“快速积分法”开展的非法集资活动，先后发展所谓的“会员”27万人，涉及18个省、市，其中陕西省的受害群众就达10余万人，非法吸收公众资金达1.4亿元。

　　由于许多案件破获时，非法集资活动已经开展时间较长，涉及的范围较广，受害群众较多，而且通过非法集资吸收来的一些资金已经被犯罪分子挥霍、转移、挪用，所以受害群众损失比较大。另外，令人更为担忧的是，在这些非法集资活动中上当受骗的多是中老年人，其中部分上当受骗者还是下岗人员、离退休人员等弱势群体。这些人有的是倾其所有参与非法集资活动，一旦受骗，生存矛盾立即尖锐起来，极易引发社会问题，对整个社会的安定团结造成不利影响。

　　在法律的显微镜下

　　由于非法集资活动大多采取各种时新的名目，有的具有极强的欺骗性，一般群众很难识别，这不但加大了广大群众上当受骗的几率，而且给有关部门依法处理这些案件带来了一些困难。记者为此就非法集资相关的一些法律问题，采访了西北政法学院金融法研究中心主任、著名经济法专家强力教授。

　　强力教授认为：非法集资泛指非经国家法律、法规所规定的条件和程序所进行的各种资金融通行为。所谓非法，这个法有两个层面的意义：一是国家法律、法规所规定的条件；二是法律、法规规定的程序。在我国，一般认为，集资即是一种金融活动，而金融活动作为一种商事行为应是一种特许经营活动。凡是以营利为目的从事金融活动，即设立相关机构、办理相关业务的，必须经过金融业有关监管机关核准，并颁发经营金融业务许可证之后，才能依法开展金融活动。在对金融活动实行核准制度的同时，我国还实行金融业的分业管理。因此，凡是未经有关监管部门批准，设立金融机构或者虽未设立金融机构，但是进行金融活动的均属非法金融机构或者非法金融活动。历史上曾经出现的合作基金会等，其虽然是经政府其他部门批准成立的，也是非法的。这是因为：设立金融机构、开展金融活动必须经有权机关批准。行政机关的职责权限是由法律或行政法规授予的，不是由政府部门自由设定的，因此，政府有关部门超越自己职责权限批准的金融机构或者允许开展的金融活动也是非法的。

　　强力教授告诉记者：非法集资活动属于违法行为，情节严重者构成犯罪行为。在我国现行法律制度框架下，目前大多数非法集资行为都被界定为一种犯罪行为。所以，在我国《刑法》中，就规定有相关的罪名，在破坏金融管理秩序罪中有非法吸收公众存款罪和擅自发行股票、债券等公司证券罪；另外一个类型是金融诈骗罪中的集资诈骗罪。

　　尽管有关法律对非法集资的界定比较清楚，但是在实际生活中，当人们遇到许多复杂的经济现象和行为时，还是很难认清这些现象和行为的性质，很难判断这些现象和行为是不是非法集资。

　　针对这个问题，强力教授认为，要正确区分以下几种界限：

　　一是正确区分非法集资与合法金融活动。合法金融活动是指国家有关机关依法核准的、符合国家法律所规定的条件和程序所进行的资金融通活动，包括银行存贷款、金融同业往来、以及公司、企业面向社会公众发行的股票、债券，还有租赁、财务公司、汽车金融公司、信托等从事的金融活动。

　　二是正确区分非法集资与正常的民间融资。从法律上说，老百姓相互之间由于生产、生活的急需而进行的短期性、偶然性的、非营利为目的的融资活动是合法的民间融资。金融学、金融法学意义上的金融和民间融资是两个不同的概念，其区别在于：一，是否以营利为目的。二，是否连续性的营业活动。如果是以营利为目的、开展连续性的、大宗的营业活动，就必然属于金融活动，就必须受国家金融法律、法规的规制，办理许可证，并接受金融监管部门的监管；如果开展了金融活动，而不办理许可证，不接受有关监管部门的监管，就构成非法集资行为。

　　三是正确区分非法集资与企业间融资的关系。关于企业间借贷，我们国家现行法律、法规认为是属于非法金融活动，它违反了《商业银行法》等有关法律规定，是无效行为。因为企业是商事主体，未经依法核准，以营利为目的从事金融活动，当然是非法金融活动。

　　四是正确区分非法集资与企业和个人之间的借贷关系。一种是个人向单位借钱。按照我国现行的财经法律规定，不允许个人向单位借钱。实践中有一个问题认识比较模糊，给单位和有关机关造成较大困惑，即单位职员因工作或业务需要向单位借钱，之后长期不予销账，而单位追讨无果。强力教授认为：除了正常开支，如果长期不报账，就可视同挪用资金。另外，个人非公务或商务原因向单位借钱，用于买房、炒股票等营利活动或进行非法活动的，属于挪用资金行为，情节严重的属于挪用资金犯罪。另一种是单位向个人借钱。单位向本单位个别职工或者单位以外的个别人而不是公众借钱，视同民间借贷；单位向本单位全体或大多数职工、社会公众以还本付息为条件筹措资金，构成非法集资行为，情节严重者构成非法集资罪。

　　五是要正确区分非法集资与社会上当前出现的各种名目、各种类型的变相吸收公众存款现象的关系。当前社会上出现的变相吸收社会公众存款五花八门、林林总总，如高新农业开发、庄园开发、旺铺反租等。但是不管花样再多，只要承诺了到期还本付息的，就属于债权式集资；只要未经有权单位依法批准，即为非法集资，不论背景多大、题材和由头多好，多么冠冕堂皇，概莫能外。对于股权式非法集资，首先就要看清有无正式的企业登记，有无公开发行证券的资格、手续和能够证明其合法核准的有关文件、资料。如果没有，就无疑是非法集资。

　　非法集资产生的经济和社会背景

　　非法集资现象的出现有其复杂的经济和社会原因。首先，从资金需求方面看，由于我国目前正规金融体系存在的一些问题，一些企业特别是许多中小企业和个人从正规金融机构得到贷款比较困难，从而被迫转向正规金融体系以外谋求资金，其中的一部分，牵涉到了非法集资。非法集资中有一部分是有正当资金用途的，属于这种情况的较多。这也正是非法集资这种社会现象的复杂性所在，它无疑增大了对非法集资案件查处的难度。其次，从资金供给的角度看，徐璋勇教授分析认为：一是老百姓手中有大量的闲置资金，这是非法集资活动开展的先决条件。截至去年底，我国城乡居民储蓄存款余额已超过14万亿元人民币，这些资金中有一部分急于寻找出路，使得非法集资活动可能吸收到资金。二是现有合法投资品种和投资渠道很难满足社会公众的投资需求，为非法集资提供了条件。在银行储蓄方面，由于利率较低，加上物价上涨，在许多时候银行储蓄的实际收益为零，甚至是负值，所以许多老百姓宁肯冒险；在债券投资方面，国债的名义利率虽比银行储蓄利率稍高，但扣除物价上涨因素后的实际利率并不高，加之每年新增发行的国债数量有限，难以满足老百姓的投资需要；在股票投资上，由于近几年股市的一路下跌，股民普遍损失惨重，很难再踊跃置身其间；各类基金虽然发展迅速，但是许多基金运作的结果与投资者预期目标差距较大，也很难成为社会公众普遍选择的投资品种；近年来兴起的各种银行理财品种，也由于多种原因对老百姓的吸引力比较有限。三是老百姓的支出预期较高。据国家统计局的一次对城市居民储蓄意愿的调查，被调查者之所以选择储蓄的意愿分别为：子女教育占36.5%;养老金占31.5%；医疗占10.1%；购买住房占7.2%；子女婚嫁占5.7%；防失业占3%。这六项合计，占94%。可见普通老百姓的支出预期相当高，如何使手中的闲钱在短期内实现较大幅度的增值，是许多老百姓经常考虑的一个问题，非法集资者正是看准了老百姓求富心切这一点，才投其所好，使得许多人上当。第三，从对整个社会金融活动的监管和法制环境方面看，政府职能部门对非法集资活动监管权限的界定不清和监管滞后，是非法集资活动猖獗的重要原因。与非法集资活动监管有关的部门较多，打击非法集资活动所涉及的部门更多，由于一个时期对非法集资监管职能的划分和界定不太清楚，给实际监管工作带来了很大困难；同时由于一些非法集资活动形式隐蔽、欺骗性很强，较难与合法金融活动区别，加上这些活动多是跨领域、跨地区作案，需要多地区、多部门协同作战，大大增加了监管和打击的难度。所以，实际上往往多是这些非法集资活动已经达到了一定规模，且造成了一定社会影响的时候，才被发现和查处。第四，老百姓法制、政策观念的淡薄和金融知识的欠缺，是非法集资大行其道的重要原因。第五，一些媒体受利益驱动，在广告的审查方面存在问题，使得大量不该刊登的广告刊出，也在一定程度上起了推波助澜的作用。

　　多策并举力求治本

　　非法集资作为一种比较复杂的社会现象，其出现有其深刻的社会背景和原因，因此，要从根本上解决这个问题，必须采取多种有效手段，多策并举，才能收到实效。

　　调查采访中有关方面人士和专家教授都就这个问题提出了自己的见解：一是要区别不同情况，采取有针对性的措施。对那些确实有好的项目，有合理的资金用途，只是由于从正规渠道得不到资金而误入歧途的，除了依法纠正其错误行为、加强法律、法规和金融政策、金融知识教育外，还要切实解决现行金融体系中存在的各种问题，努力扩大对社会合理资金需求的供给。但对那些纯粹以诈骗为目的、为了非法占有他人财富而进行非法集资的则要依法严惩。二是金融机构要努力丰富自己的金融产品，吸引更多的社会闲散资金到正规金融体系，以减少非法集资的资金供应。同时，要为社会公众特别是中老年人提供更广阔的投资理财空间。三是要努力增强普通民众的金融法律、法规意识，加强学习金融知识，不断了解金融市场变化，提高抗御风险的自觉性和能力。四是要加强对新闻媒体的管理，严把广告宣传关，防止非法集资广告危害社会。新闻媒体还要充分发挥其正面宣传的引导作用，加大对金融法律、法规和金融知识的宣传和普及，特别是要有意识地披露一些典型的案例，辅之以必要的专家点评，以提高公众的“免疫力”。五是要加强对非法集资的监管。要进一步明确各个部门在非法集资监管方面的职能，制定和完善监管制度，充实监管力量，加大监管力度。要加强对整个社会融资活动的信息监测和监督检查，随时发现苗头，随时纠正、查处。要建立和完善信息公开制度，努力提高对非法集资监管的透明度，利用社会力量强化监督，使犯罪分子无处藏身。六是公、检、法机关要站在保护国家和人民利益的高度，从实践“三个代表”重要思想的角度，加大对各类金融犯罪行为特别是非法集资犯罪的打击、制裁力度。要尽可能提前介入，防止由于案件查处时间过长而产生的犯罪分子转移资金，受害群众增大损失的情况发生。

　　非法集资案件涉案金额少则几百万，多则几千万，甚至上亿元；受害者少则几百人，多则几千人，甚至几万人、十几万人。令人更为担忧的是，在这些非法集资活动中上当受骗的多是中老年人，其中部分上当受骗者还是下岗人员、离退休人员等弱势群体。公、检、法机关要站在保护国家和人民利益的高度，从实践“三个代表”重要思想的角度，加大对各类金融犯罪行为特别是非法集资犯罪的打击、制裁力度。

　　相关链接 与非法集资、诈骗有关的法律、法规

　　一、全国人民代表大会常务委员会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定(1995年6月30日八届全国人大第十四次会议通过)第

　　七条：七、非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金。

　　单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他责任人员，依照前款的规定处罚。

　　第八条：八、以非法占有为目的，使用诈骗方法非法集资的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处二万元以上二十万元以下罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑、无期徒刑或者死刑，并处没收财产。

　　单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚。

　　二、《中华人民共和国刑法》(1997年3月14日)中有关非法集资的内容

　　第一百七十六条非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款，扰乱金融秩序的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处二万元以上二十万元以下罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处三年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金。

　　单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对直接负责的主管人员和其他责任人员，依照前款的规定处罚。

　　第一百七十九条未经国家有关主管部门批准，擅自发行股票或者公司、企业债券，数额巨大、后果严重或者有其他严重情节的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处非法募集资金金额百分之一以上百分之五以下罚金。

　　单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，处五年以下有期徒刑或者拘役。

　　第一百九十二条以非法占有为目的，使用诈骗方法非法集资，数额较大的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处二万元以上二十万元以下罚金；数额巨大或者有其他严重情节的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金；数额特别巨大或者有其他特别严重情节的，处十年以上有期徒刑或者无期徒刑，并处五万元以上五十万元以下罚金或者没收财产。

　　三、国务院行政法规《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》(1998年7月13日)

　　第三条本办法所称非法金融机构，是指未经中国

人民银行批准，擅自设立从事或者主要从事吸收存款、发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖等金融业务活动的机构。非法金融组织的筹备组织，视为非法金融机构。

　　第四条本办法所称非法金融业务活动，是指未经中国人民银行批准，擅自从事下列活动：(一)非法吸收公众存款或者变相吸收公众存款；(二)未经依法批准，以任何名义向社会不特定对象进行的非法集资；(三)非法发放贷款、办理结算、票据贴现、资金拆借、信托投资、金融租赁、融资担保、外汇买卖；(四)中国人民银行认定的其他非法金融业务活动。

　　前款所称非法吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，向社会不特定对象吸收资金，出具凭证，承诺在一定期限内还本付息的活动；所称变相吸收公众存款，是指未经中国人民银行批准，不以吸收公众存款的名义，向社会不特定对象吸收资金，但承诺履行的义务与吸收公众存款性质相同的活动。

　　第五条未经中国人民银行批准，任何单位和个人不得擅自设立金融机构或者擅自从事金融业务活动。