周小川：应认真总结农信社改革进程 吸取经验和教训

中国金融学会会长、中国人民银行原行长 周小川

　　新浪财经讯 10月12日消息，2019中国普惠金融国际论坛今日在京举行。中国金融学会会长、中国人民银行原行长周小川出席并发表主旨演讲。 

　　周小川在讲话中指出，中国值得认真总结农信社改革的进程，从中吸取经验，也接受教训。在亚洲金融风波期间，中国农村金融面对了很大的困难。在这样一种情况下，如何设计、推进、执行方案，强调农信社和“三农”之间的共生关系，而不是“零和游戏”，是值得总结和强调的。

　　以下为演讲实录：

　　周小川：女士们、先生们，各位与会代表，上午好！

　　很高兴有机会参加“中国普惠金融国际论坛”，我认为这个题目非常重要，也是从党和国家历来都给予高度重视的题目。贝多广先生刚才给我做了点介绍，一介绍完了以后，反而就容易紧张了，讲不好了。我也没做特别多的准备。但我想从这个会议参与的方方面面，以及这个会议所讨论的各个议题来看，普惠金融是个非常多维或多角度的题目，很多人都从不同角度对这个题目做出评论，做出贡献。我只能是从某一个角度谈谈我做研究工作，中国金融协会所做研究工作中感兴趣的几个方面，肯定不能冲着全面来讲，因为冲着全面来讲时间也不够。所以，讲几个观点，希望对会议有所贡献。

　　中国处于扶贫攻坚战阶段，这个题目在近两年有特别现实的意义。从国际环境来讲，全球经济面临许多问题，其中一个问题，民粹主义上升，所以很多政策制定带有很强烈的民粹主义色彩。要搞好普惠金融也要注意，把我们的概念搞得更加清晰，使得我们所主张的政策，所做出的推进和各方面的努力能够真正脚踏实地的起到作用。

　　我想说，中国在普惠金融方面还是有不少成效。当然，我们还需要进一步向前推进。可能大家都已经谈到了，在哪些方面取得的成绩，可以总结的经验，在经验的基础上继续向前推进。我只想讲三点：

　　一、中国值得认真总结农信社改革的进程，从中吸取经验，也接受教训。

　　（一）农信社改革。

　　首先要看到它的基础，也就是在亚洲金融风波期间，中国农村金融面对了很大的困难，当时农村基金会大面积地垮塌。在这样一种情况下，如何设计、推进、执行。这个改革强调了农信社的健康，农信社和“三农”之间的共生，它们是相互促进的，而不是“零和游戏”。

　　第二强调在每一步改革推进的阶段上，都力求设立最好的激励机制，来使得能够往前走。在亚洲金融风波之后，在一段时间之内，在“三农”融资方面在逐渐走弱的情况下，通过这个改革，那时候叫支农的力度，有些支持农民进城务工，办中小企业、小微企业，在这方面取得了成绩，很多指标得到了改进。

　　（二）在全球金融危机期间，推进普惠金融的时候，国务院、人民银行、银监会以及其他监管部门合作推出指标体系。

　　当然，指标体系也是世界银行和其他一些国际组织都热衷推动的指标体系。我认为，这个指标体系应该是有很大的用途，绝大多数搞小微金融，普惠金融的往往视野也不够开阔。首先，你应该知道其他国家做得怎么样，这个指标体系是多维的，包括开户的情况，存款的情况，支付的便利性，保险，农产品期货，贷款等等各个方面。

　　因此，这有助于你比较，你在哪方面有薄弱环节，你在哪方面有较大提升空间。中国作为这么大一个国家，各个省通过指标体系的衡量也能找出自己的弱点，知道在哪些方面不如人家，有更大的提高空间。因此，我认为，这个工作应该有一些可供大家参考的经验。

　　从当前情况来看，我们对指标体系数字仍旧有一些不足的地方，因为它总是有口径的问题，这些指标体系统计的数据口径也不完全一致，也就没有在更高程度上引起大家的关注。我认为，这方面还有进一步的潜力可以挖。

　　（三）普惠金融在G20列入了专门的议题。

　　在中国，2016年，习主席主持G20时，把普惠这个题目抬到了相当高的高度；同时，把普惠金融和绿色金融也做了一定程度的结合，中方也参加了国际上各种工作组，提供会议上的材料。我认为，这件事儿也有很大的意义；也让人们意识到，绿色发展实际也有普惠的内容，非绿色的往往最后危及普惠。

　　二、刚才大家的发言也说到数字经济，数字和网络对于普惠金融的影响。

　　我认为，这个影响是相当巨大的。我们经历了这样的冲击，这个冲击是，普惠金融，过去我们从强调基层网点，扎根基层，服务基层，在基层或者有网点，或者有小型金融机构，到更多地依靠数字技术和电子网络。这个转变应该说已经很明显，大家都会给予高度的重视。与此同时，这个转变也具有不确定性。

　　其中一个不确定性，从刚才的发言当中，我也感觉到，如果更多地依靠数字技术和网络技术，很可能很多小型搞普惠金融的各种机构更多地希望依靠公共征信系统。假设公共征信系统都能够提供大家都满意的，非常丰富的信息，那么存在一个问题，要那些中小型金融机构有什么大的必要？所以，这中间也有一些矛盾。也可能出现混合的局面，一方面我们仍然需要扎根基层的网点和金融机构；与此同时，又有可能有相当一部分普惠金融业务，无论从信贷、保险还是支付等等各个方面，将来更多地变成网上、线上的操作，和公司是否扎根基层好象关系不那么大。这两个关系最后是什么样呢，我认为还要在演进中逐步探索，这应该说也是很具有挑战性的议题。

　　与此同时，尽管科技提出了很多变化，我们也看到有些变化具有颠覆性，也看到金融服务，普惠金融也有它自己的规律，这些规律并不是那么容易由于新科技的出现就发生变化。

　　首先，金融机构的可持续性，特别是财务可持续性。金融机构应该与实体经济是共生的局面，有了好的实体经济就有了更多的金融服务需求，同时也能保证金融服务的质量和合理的回报。金融机构如果没有强健的财务，没有不断增长的能力，包括抗风险的能力，不可持续，也会搞一段时间就出问题了。这种事情我们也遇到很多，我可能过一会儿会讲到。

　　金融服务历来都是以信息为基础的，对客户的信息依赖程度应该说非常之高。与刚才有联系的问题，现在是不是有些机构觉得这个信息不应该归我去管，而是靠公共基础设施建设，靠征信系统，靠一些大的机构提供信息。这确实是有一定问题的，就是说很可能很多涉及到普惠的，涉及到基层的金融，涉及到小微的这些金融，涉及到“三农”这样的金融，可能还是需要有它自己独特的，专有的了解基层的信息。

　　第二，还有一个不变的规律，风控和监管仍然是至关重要的环节。我们也看到，有一些有热情搞普惠金融的，当然也有一些人是打着“普惠金融”的“幌子”，他们可能更注重一些其他的目标，但往往是因为风控出了问题，对风险的管理出了问题，对风险的识别出了问题，以及监管也没有太顾得上，这样出了不少问题。

　　如果要想减低风险，除了自身的风控建设和监管建设以外，还应该提供更多的保障，特别是在财务制度上，在会计准则以及会计准则执行上，在风险评估上应该做得更多更好，而不是忽略。因为有的人觉得那是大金融机构干的事儿，小金融机构可能就不一定行。

　　第三，还有一点，和农信社改革有关系的。我们需要把激励机制和社会责任两者平衡，同时做到一种更好的结合，往往人们强调社会责任，但是如果激励机制设计得不合理，会影响普惠金融的财务可持续性，会影响积极性究竟向哪个方向发挥；甚至弄得不好，鼓励了一些“冒牌”的活动。因此，我们说设计好激励机制是十分重要的。

　　从中国的情况来讲，也从世界的情况来讲，我们是既有成绩也有教训。成绩我就不多说了，估计我们有很多数字，特别是我们有很多数字是超过一般国际上的想象，如果他没有详细看数字的，不会认为中国在这方面有些指标可以达到这样的程度，限于时间我就不具体列举了，他是一种想象的推测。实际上，还是有不少成绩的。

　　也有教训，其中重要的一点，就是可持续性问题。我们在农村金融问题上，经过了三个值得深刻总结的过程：

　　1、早期主要强调农村金融合作制，当然，合作制本身是没有问题的，合作制肯定是值得探索的一个模式。当时由合作制变为了农村合作社，金融的合作可以不要资本金，这样实际是减弱了它风险承担的能力，在经济发生变化的时候，就出现了很大的脆弱性，以后就出现了生存上的一些问题，导致实际上没有继续完善地发展下去。

　　2、第二个比较大的问题是亚洲金融危机之间的农村基金会，农村基金会出了比较大的问题，从财务形式和健康性来讲，抵御风险能力以及公司治理等方面，都有一定的畸形性。因此，在亚洲金融风波期间出现大面积垮塌，后来采取了关闭和救助的办法，人民银行业为此向地方政府借了不少钱来进行拯救。

　　3、最近一次是P2P网贷。P2P网贷中间还是有一些很好的新生事物，动机也是为了搞普惠金融，但有些方面还是违背了财务健康，可持续性和监管方面的基本规则，因此也出现大面积的问题。这些都是值得深刻总结的。

　　我们看到，新型的科技产业从事普惠金融积极性的同时，也有很多我们叫“hack”（音），就是忽悠得比较厉害，不是那么脚踏实地和客观，只讲一个方面，只讲好的方面，不充分重视风险方面和脆弱性方面。这样也会有一定的问题。所以，也有很多可以吸取的经验教训。

　　三、当前，我们也是面临着许多重要的挑战。

　　有很多方面，我拣几个方面说一下。

　　第一，基础设施。

　　基础设施是给很多多元化、中小型金融服务机构提供更加健康可靠，可信的公共服务。当然，有一些基础设施也可以用PPP的形式，即有公有部门，如财政部、中央银行或监管部门主导，也可以有私人部门参加，这也是可行的。但总之，也要强调基础设施完善的重要性。基础设施并不只限于征信，这是一系列的基础设施，包括交易平台、资产的登记托管、交易的记录、支付系统支付清算等等。

　　第二，专注于普惠金融的机构要想办法弄清自己的信息优势是什么。

　　金融服务是建立在信息基础之上的，就像是我们搞工业、搞出口，总是在说你究竟比较优势是什么，要没有比较优势，瞎忙活什么呢。搞普惠金融服务，要回答一个问题，就是你的信息优势是什么。所以能够在这方面做得比别人好，比别人有效率，同时也更安全、更可靠。

　　第三，考虑如何降低风险。

　　中国这方面做得还是不够的，90年代中期中国财政收入占GDP比例就是11%左右，很难像有些发达国家或比较富裕的国家能够给出非常明确的和有力的财政支持，但即便在这种情况下我们还可以想出一些其他的办法，也包括一些差别性货币政策的做法，也包括一些地方政府的做法。如果普惠金融能做得面更广、价格更合理，可能也需要更好的发展对各种风险的保险和走向绿色发展。

　　同时，在“三农”方面的农产品期货，作为期货事先获得销售价格，同时又能够对种植业气候灾害的保险、病虫害的保险或养殖业的病疫保险都有的话，就能形成以有价格、有保障的农业订单为基础的、有保险的信贷机制。

　　这个做法也是中国可能更加迫切需要的，因为我们土地还是集体所有的，宅基地到目前为止还不是那么容易就可以转让的，因此在抵押品方面遇到的困难会比很多其他国家都会多。这种情况下，如何降低风险，使普惠金融能够扩大面积，同时有合理的价格。

　　在这些挑战之外，也要防止走偏。因为现在社会上由于科技的发展，由于存在着资本市场融资的诱惑和IPO的诱惑，有急功近利的一些做法，我们也看到一些金融机构，包括一些民营的金融机构都受到这种思潮的影响，有些事情作出了错误的选择，同时也吸取了惨痛的教训。所以如何防止走偏也是需要提请大家注意的。

　　因为我一开始强调普惠金融要重点抓好可持续性，普惠金融的定义就是G20工作组都作出了非常准确的定位，但与此同时如果进行国际比较，有一些国家，特别是像拉丁美洲等等，有很多民粹式的政策，主要是一些政治家可能追求短期的收益和选票上的支持，主要以给好处为主，而不强调可持续性。但我看到那些国家的一些例子，也感觉到有些也不是政治家本身的问题，因为他们都是要给老百姓做好事，同时也都有选举机制，但有一些问题是出在经济政策团队，经济政策顾问团队出现了错误倾向，出现了误导，也包括他们自己的理解。

　　支持可持续和不可持续，有一些不可持续的具有民粹色彩的一些政策可能过一段时间就站不住脚了。非常明确地说，中国从金融对实体经济的关系来讲，也可以适用的，即究竟是授人以鱼，还是授人以渔，就是你给好处，还是教人家去提高生产力，只有提高生产力，特别是供给侧的生产力，普惠金融才能够做到可持续。

　　需求侧也需要不少普惠金融，但是我们也要防止在有些国家“信用卡危机”里所出现的过度消费信贷问题，当然要具体区分进行判别。

　　过去在中国的金融里，基层金融机构改革和实体经济是共生，这不太被接受，因为那时候多数人都有一些零和概念的想法，比如在农村的一个村里，看着有几个人是搞信用社的，其他人是种地的，如果搞信用社的人可能就收入比较高一点，如果他们让出点利益，农民就富了，这就是一种所谓零和的思想。

　　共生的思想就是我们必须让金融支持农户进行发展，但与此同时信用社也必须有合理的财务回报，价格需要合理化，需要反映风险，使得信用社财务上能够健康，同时还能不断地在资本上略有积累，才能够与实体经济共同不断地向前增长。

　　第四，最后一点，应该详细地考察激励机制。

　　有很多问题口号都是对的，方向也都讲得比较清楚，但是激励机制设计上经常是有错的，在实践过程中强调社会责任，给出大方向都是对的，但激励机制如果不对的话，有时候是胳膊拧不过大腿。

　　我个人还是希望看到普惠金融的各种机构，不管是传统的机构，像传统的农信社到农商行，到城市小型商业银行，总之这一类我们统称社区类金融机构和新型以科技为基础的，同时不限于地域的，也不见得真正为社区和基层的，未来金融和实体经济的关系究竟是什么样，过去叫银企关系，这是重要的一个方面，但也不限于银企，因为还有保险业、证券、农产品期货等等，现在应该是一个非常广泛的概念，也包括支付等等，将来的关系作出更深刻的研究，从而也使得中小型普惠金融机构真正有更明确的方向和发展的空间。

　　就从这几个方面希望对这次会议略微做一点梳理，因为前面也没有全都听到，同时我讲的方面不求全面，只讲几个要点，讲错了，请大家批评指教。谢谢大家！

责任编辑：赵子牛