周天勇：《土地管理法》对农民极不公平！

2017年05月31日10:31 作者:周天勇 (0)+1

　　文/新浪财经意见领袖专栏（微信公众号kopleader）专栏作家周天勇

　　这种立法的思维，就是以农业社会的情况来判定工业化和城市化社会的趋势，就是以农民是“傻子”的视角来担心农民卖地享福的不理性行为，就是以个别吃光败家的例子来得出全体农民都会如此的结论。

周天勇：《土地管理法》对农民极不公平！

　　法律是体制的制度性规定，在房地产领域，《土地管理法》安排了权利在地方和中央政府、房地产商、用地企业、农民、城镇居民间的分配。

　　目前的《土地管理法》，从征地制度的安排看，与宪法相矛盾；从权利的分配看，偏重于地方政府、房地产商和城市里的企业和居民，轻农民；从市场结构看，是人为割裂的城乡两个市场，城市市场快速地推高价格，财富溢价，农村市场被“冻结”和“休眠”，变成连贷款资金都不能流入农村和农业的“僵尸”资产。

　　法律实行的结果，极端地拉大了城乡资产性财富和收入的差距，是计划经济农业产品价格剪刀差后的更加不平衡财富从农村向城市的大规模转移。也是这次国民经济下行的重要成因之一。《土地管理法》实在是要修改了，实在是要大改了，实在是再也要不得计划经济、行政管制、城乡歧视等立法思维了！！我们企盼一个与中国社会主义市场经济相一致的《土地管理法》能够诞生出来。

　　一、目前土地法与土地体制对国民经济的危害

　　从农村土地体制看，1978年以来，虽然进行了农户承包制改革，但是，农民的宅地、耕地、林地、经营性建设用地等，使用财产权没有确权清晰，不能交易、出租、抵押、入股、继承，宅地无偿取得，耕地和林地等承包有期限；农村和城郊集体所有土地进入建设市场，必须先强制征用为国有，再经过行政寡头垄断市场招拍挂竞价，出让只是一定年限的租赁使用权。

　　这种体制对人口所造成的后果是，农村人口即使想向城市迁移，却因其各类土地使用财产权无法以市场方式获得价值而退出农业和农村；而农民因不能得到合理的土地使用财产收益，没有创业和购买城镇住宅的资产性资金，也即没有经济能力进入城市，不能成为市民。

图1 现行土地制度使农民无法从农村退出

　　虽然上述体制的初衷是：防止农民大规模进城，以地保障农民失去城市工作后的生计及社会稳定，防止土地兼并和两极分化，保证有农民种粮食，耕地不被占用等等。但是，因与市场经济运行、城市化客观趋势相背，扭曲的体制实际上给国民经济造成了巨额的损失。

　　这种立法的思维，就是以农业社会的情况来判定工业化和城市化社会的趋势，就是以农民是“傻子”的视角来担心农民卖地享福的不理性行为，就是以个别吃光败家的例子来得出全体农民都会如此的结论。韩国、日本和中国台湾地区土地改革后，都放开了市场，现在城市化都90%了，为什么没有出现这些现象呢？

　　从城乡关系的资产利用方面看，农村土地等资产的不能市场化，其实也造成了国民经济的巨大损失。对于农村和农业中的土地，在体制安排上，我们是将其看成自然经济和计划经济中的生产资料，还是市场经济中的可以配置的资产，其对经济增长的推动和影响的财富分配结果都是大不一样。

　　农村和农业不能抵押进行债务融资，也不能通过产权进行投资性融资，无法很好地获利资金和投资，以推动农村和农业的经济增长。在市场经济体制中，如果农村和农业中的土地只是生产资料，而不是可能交易配置的资产，对其投资，或者债权人作为抵押物，风险极高，因此它价值极低，甚至没有价值。

　　一是农民无法将其在银行等机构进行抵押融资，用于农业等经营，这是中国农业贷款长期难的一个重要原因；二是在目前这样产权结构复杂、使用期短暂、法律纠纷繁多的情况下，明智的投资者，意识到去农村和农业投资农场、林场、乡村旅游、农产品加工厂等，在土地产权方面的风险太大，民间资金很难投到农村和农业之中。

　　由于没有使用财产权和不能公平交易，随着工业化和城市化进程的推进，农村和农业也没有获得其土地资产在经济发展中溢价形成的财富和GDP。改革开放以来，城市化和工业化过程中，形成的基础设施不动产、住宅、金融商业房地产、工业地产，至少在500万亿元人民币左右，地价大约占到了一半。

　　补偿给农民的，可能不到1%。比如法律禁止农民转让承包耕地和林地等，只能出租流转；农民如果转让其宅基地，现行规定只能在同村村民之间交易。这样，其土地资产，要么价值为零，要么因需求者范围太小，竞争不充分，成交价很低。实际上，中国城乡土地，形成了非市场土地资产和政府行政寡头垄断市场土地资产两类。

　　前者不能交易配置而导致资金不能流入，资产不能溢价，守着巨额的资产不能获得收益；后者却因政府强制低价征地、囤积土地、行政寡头垄断市场、饥饿销售、招拍挂出让、一家卖地、千家竞价，构建以土地为基础的融资平台，加上央行投放人民币和各银行贷款的配合，货币大量流入房地产，将其价格快速推高，大部分购买了与土地有关不动产的投资者，都获得了土地溢价带来的财富，城镇也得到了土地溢价形成的巨额的GDP。

　　1978年后至2016年城市建成区增加了5546万亩，县城建成区新增了2000万亩

表1 城市建成区面积及村镇建设用地及其价值的变化

　　数据来源：各年城乡建设公报，城乡住宅与建设部网站；各年国土资源公报，国土资源部网站；城市及县城建设土地价格按照2016年平均出让价每亩186万和80万亩计算；农村村镇土地2016年全国平均价格按照40万元计算。周天勇：《中国向何处去》，人民日报出版社，2010年3月版。

　　计划经济时期，按20世纪70年代末价格，我们从工农产品价格剪刀差转移了农村的1万亿元左右收入。[2]截止2016年底，按当年价格，总计城市和县城转移了农村和城郊集体土地价值119万亿元元。土地体制的不合理，导致了农村和农业没有得到应有的财产性收益，农村的土地资产因体制原因不能体现为农民有价值的财富，农村和农业中也很少有土地资产溢价形成的GDP。这不能不说是农村和农业发展缓慢、城乡收入差距较大、农民和市民间财富分配失衡的重要体制性原因。

图2 现行土地制度运行机制和后果

　　从农村和农业资源利用看，由于土地资产不能通过市场机制进行配置，农业设施和装备等资金投入较难，推进耕地等规模经营难度较大，比较收益太低而青年人不愿意种地，耕地宅地闲置撂荒较多，农村一些闲置的建设性用地不能用来投资办厂和从事旅游等经营，农村土地资产不能有效和优化利用造成的国民经济损失，规模也很大。

　　二、土地法修改和土地体制改革的建议

　　前面的分析可以看出，改革开放以来三次将经济增长速度下行扭转为上行，都是突破性和大力度的改革实现的。从目前可以将经济下行扭转为上行的重大举措选项看，唯有产权改革可以启动这一次经济增长速度上行，也唯有通过创新体制和人口生育及流动体制的改革，除了作用于启动第四次经济上行外，储备2027年左右和2037年左右的第五和第六波经济上行，使未来30年中，国民经济增长保持在一个先中高速和后中速增长的水平上。这一波经济增长的目标在于，人均GDP方面，达到发达国家的发展水平。

　　农村和城市中土地产权改革的内容是：（1）走中国特色社会主义道路，坚持土地资产公有制，最终所有权方面，城镇土地国有和农村及城郊土地集体所有不变；（2）设置土地使用财产权，为自然人和法人拥有，确权颁发使用财产权证；（3）土地使用财产权可以转让、抵押、出租、入股和继承；（4）除非极特殊情况时国家行使最终所有权外，土地使用财产权拥有为无期限制；（5）土地不论国有或集体最终所有，其使用财产权，不论为自然人或者法人所有，不论为公有法人或私有法人所有，一律平等进入竞争性的市场，公平交易，政府制定规则，收取有关交易环节的税收；（6）土地用途管制和规划，是土地国有和集体最终所有，以及国家委托政府管理的一种体现。

　　需要具体的改革是：（1）停止对村民无偿供给宅基地，目前承包和使用的耕地林地宅地等基本不变，新生和婚姻进入人口不增，出村去世和出村人口不减，耕地林地宅地可以继承。

　　（2）将农村土地所有制结构简单化，耕地承包剩余时间自动转变为无期限制，对承包地三权分离改革设想进行再调整，只有土地使用财产权才能抵押、出让、入股和出租，鼓励农民以土地使用财产权交易、单独入股、组成土地股份合作社入股等方式实现土地流转集中和规模化经营。

　　（3）废止集体所有土地只有通过政府征用为国有，才能进入用地市场的规定，集体所有性质的土地可以同价同权公平地进入土地交易市场。

　　（4）改革目前土地行政寡头垄断市场体制，废除由政府组织招拍挂进行的土地出让交易；形成城乡统一的各层次土地交易市场，符合规划的土地供需信息自由挂拍，由无数个供需双方自动撮合定价交易；也可由土地财产使用权拥有者，双方谈判协议定价交易，或者入股和出租方式，实现土地资源的优化配置。

　　（5）开征房地产税，扭转城市化和工业化时期政府相当比例收入来自于土地，而工业化和城市结束后土地财政枯竭的局面；开征的原则是，居住则需要当地政府提供服务，服务则需要税收。

　　最为重要的是通过城乡土地使用财产权的深入改革，获得和释放我们未来特别稀缺的最强劲的新动能，以此为主启动国民经济新一轮有可能接近高速度的上行增长。

　　首先，吸引、稳定和扩大民间资金和投资，扩张发展空间和新领域，推动经济增长。有恒产则有恒心，有明确使用财产权和无使用期限的城乡土地，加上对使用财产权的严格保护，改革使土地资源形成吸收资金等要素的海绵体，将对社会和民间投资形成巨大的吸收空间。可以稳定住向境外过度转移的资金，吸收相当部分无处投资的民间资金，从战略上疏解人民币汇率下行的资金外流压力，改变投资者和全球对中国经济低迷的判断为上行的预期，使人民币坚挺有个中国经济向好的基础。

　　土地产权改革，盘活和扩大可利用土地资源，增加和扩大投资领域，增加国民经济产出，同时也增加农民财产性和产出性收入，以扩大投资需求和农民需求，填补人口相对收缩、传统制造业过剩和城市化滞后造成的需求不足。而且，允许农村土地平等和公平地进入建设市场，取消使用年期限制，消除行政寡头市场、增加土地供应、农地入股方式供地等，可以大大降低制造业的土地成本，并避免土地到期财产产权需要重置巨额成本的风险。

　　中国有40多亿亩盐碱、滩涂、废弃、四荒、沙漠等未利用土地，其中8到10亿亩，用现在的生物、物理、化学等技术，滴管、引水、保水等方式，经济成本也不高，完全可以改造成为可利用的耕地、林地、湿地和其他建设用地。

　　过去和目前，对改造盐碱地等，财政也支出不少，但是，许多是找关系接项目，工程又转包，最后钱被骗花了，许多土地没有改造好。如果换一种方式，出台标准、政府监管，谁投资按标准改造，验收后土地使用财产权归谁，确权发证，再配一定比例的建设用地指标，并可以建设农用设施、加工厂和住宅等。

　　仅改造未利用土地的市场，就有40到50万亿的规模。将会调动大量的民间资金进入，将一部分在境外投资农场的资金吸引回中国，既形成投资需求，增加粮食、蔬菜瓜果、林下特产、养殖畜禽、旅游休闲等物质和服务产品，又形成供给，还能给复转军人、转岗职工、大中专学生创造大量的就业机会，降低失业率。

　　农村宅地和耕地撂荒，荒野未利用土地没有资金进入改造，林地和湿地不能得到有效保护、开发和利用，无法交易，没有价值。农村宅地耕地林地确认使用财产产权，以市场经济方式优化配置，土地价值的提高，将使撂荒的耕地、闲置的宅地、经营保护不力的林地、水土流失的荒山秃岭、垃圾覆盖的四荒土地、闲散的其他建设用地等资源，吸引城市民间资金下乡，农村资产可抵押融资，通过资金撬动、加大投入，耕地林地逐步流转集中、规模优化经营，建设乡村旅游、乡村生态健康养老、允许乡间墅舍，深化农产品加工、从事林下经济、发展生态养殖，使农村的综合生产力得到整合和释放，补齐农村经济增长动能较弱的短板。

　　可以看出，通过上述改革，只要资金有新的投入领域，就会扭转投资增长速度低迷的格局，并可以增加新的物质和服务供给，我们可以在扩大需求与增加产出的平衡过程中，良性地推动国民经济强劲和可持续地增长。

　　其次，城乡土地冻结休眠资产，交易盘活升值带来新的GDP。如果深入思考，我们发现过去的城乡土地体制，其城镇极端行政寡头垄断的土地出让，与大量投入的货币相结合，在推高房地价暴涨的同时，也创造了巨额的城市GDP。现在，继续维持这种机制，会更加挤压实体经济，房地产经济泡沫也终会有一天破裂和崩盘。

　　而农村，包括城市中的一些房地产，因市场行政管制的原因，却成了没有价值的僵尸资产，资金无法投入，资源无法盘活。如城市中工业废弃地、停产破产工厂地、疗养院、培训中心、老人住宅等等，均因使用财产权不能灵活交易，年期制限制，民间资金不能投资盘活，不能作为职工改革创业的资产，以房抵押养老有年期长短和到期风险而不能开展。

　　如果能明确使用财产权，永久使用，放开准入，使用永久使用财产权抵押，则城乡这些僵尸资产皆可盘活，引导资金流入，并且使央行投放的促进增长货币流有去出，通过资产可交易、可优化配置而形成另一波新的GDP，成为国民经济增长的新动力。

　　再次，土地使用财产权改革，可以与国有企业改革、行政事业单位改革等配套进行，盘活总体改革一盘棋。（1）去产能、提效率的国有企业改革，变政府财政出钱安置，为产权改革创业实现转岗，资产实现保障。硬化国有企业法人土地使用财产权，取消年期限制，企业拥有的土地使用财产权，可在竞争性的土地市场上挂牌交易转让，可以股份化转让给战略投资者，可以转让给企业经营层和员工，也可以通过职工持股改革而股份化。

　　可以通过此项改革，将许多去产能改革的煤炭、林业、农场、盐厂、其他矿业等资源性国有企业安置职工的改革，与让出废弃工矿地、林地、农地、盐碱地的方式，给职工转一定的土地使用财产权，鼓励他们自己创业，或者以土地使用财产权合作创业，在创造财富、发展经济中实现转岗。

　　（2）通过土地财产使用权改革，推进行政机构及行政性事业、行政性群团协会、国有企业副业的机构精简、人员分流和副业剥离，以及提高行政事业和国企效率的改革。其实，城市中政府行政机关、事业单位、群团协会、国有企业中，有许多余办公楼、培训中心、招待所、疗养院、车队车辆场、后勤基地、会议楼、体育场馆、展览馆、老干部活动中心等利用率低，甚至闲置的僵尸资产；

　　财政和国企需要其职工、运转、维护花费巨额支出；而且这些机构，有人就要找事做和找钱花，从行政机构分设年检、评估、验审等事项，向企业和居民收费，降低行政效率、提高办事成本、增加企业和居民负担；国有企业的副业还要侵蚀主业而养人，导致一些主业利润很薄、亏损很大、负债率很高，许多主业被副业拖垮。

　　因此，可以将这些机构和副业的土地等资产股权转让一部分，甚至全部转让给员工，鼓励一部分行政人员转岗，以资产进行创业；尽可能地鼓励事业单位企业化改革，变以财政赎买转岗为以资产转岗职工；群团和社会组织以资产为基础，尽量压缩规模，与财政拨款脱钩，变成服务社会，经费自理的组织；国有企业副业的员工，如上面所述，尽可能地变政府出钱为转资产，以鼓励创业转岗，实现就业和保障。

　　第四，使城市化潜力人口能够通过土地交易转让或者持有资产产权方式，退出农村和农业具体的生产经营，并有土地财产性收益，有创业和购租居住的经济能力进入城市，配合对农村进城人员放开户籍管制、提供公共服务、逐步供应廉租房、完善多元的社会保障等改革，再次推动市民化的城市化。

　　我们的研究发现，中国过去到目前的城市化，实际上发生了农村人口退不出农村农业和没能市民化地进入城市的问题。[3]本文前面的分析也说明，错过城市化人口在农村和农业中越来多的堆积，其结果既影响了农村和农业经济的效率，又导致中国这种与日本、韩国和中国台湾地区不一样的城市化推动国民经济增长的损失和乏力。而未来由于人口增长率客观性地下降，特别是强制计划生育过度地减少新增人口，使得城市化潜力人口规模收缩。也就是说，未来农村人口城市化推动经济增长的动力也趋于疲软。

　　在这种局面下，更要珍惜农村现存的城市化潜力人口，扩大能够城市化的人口，以及再也不能错过这些城市化潜力人口进入城市成为市民的窗口期。城市化是不等人的。

　　因此，要尽快推动农村土地产权体制改革，要尽快放开户籍管制制度，中央政府与地方政府要合力尽快对进城的农民工家庭提供教育等公平的公共服务，要在目前社保体系的基础上健全和完善进城农民工家庭的社会保障，要严格保护进城农民在故乡的土地产权，从生产资料性的土地保障变成经营资产性的土地保障。

　　通过这些体制改革的配套推进，启动能够市民化的新型城市化，成为国民经济增长的很重要来源。我估计，农村资产通过产权改革盘活，城市民间资金进入农村和农业，扩大投资和增加产出，降低实业土地价格和租金等成本，农村人口市民化的城市化启动，综合劳动生产率提高，每年会增加2个百分点左右的GDP增长率。

　　第五，启动土地使用财产权改革，还可以促进开征房地产税、以房以地养老等改革的稳定和顺利推进。中国目前税制中，政府的大部分收入从流转环节征收，税负80%由企业承担，而所得和财产等性质的直接税比例很低，结果使得实体经济成本高，房地产持续涨价得不到抑制，住宅等财富两极分化，房租食利阶层扩大，大量的城镇居住区要提供各种公共服务，但是没有稳定和主要的收入来源。

　　要根治这些问题，房地产税不得不开征。但是，一是向租客承租的不是其本人有所有权的，特别是有租期的财产，其征收财产税性质的房地产税，从法理上是讲不通的；二是租客已经向政府一次性缴纳了规定使用期限中的租金，即土地出让金，如果没有产权的让渡情况下，开征房地产税，实际上意味着政府双重征税收钱。因此，城乡土地财产使用权的确权改革，一定要与开征房地产税同步进行，即用让渡土地财产永久使用权，换取对房地产的征税权。

　　中国的另一大问题是未来养老金的巨额缺口。特别是农村中错过城市化的越来越多的老年人口，养老由财政如果全部包起来，规模太大，肯定会破产。土地是他们的保障，并且将生产资料性质的土地保障，变成资产可经营可抵押可交易性质的土地，是减轻未来国家财政压力，降低整个社会养老成本，筑起农村老人生活安全的重要资产基础。

　　以房以地养老，不能不是一个非常重要和较为靠谱的补充。然而，目前农村土地产权不清，不能变现，城镇住宅年期制，房屋价格按年期价格不一，银行到期产权失效，需要申请补交出让金，风险很大，使得无法使农村和城镇的房地产反向抵押养老。因此，农村和城镇土地使用财产权确权发证，能够抵押交易，废除年期制，使用永久化，是补充中国未来养老金严重不足缺口的一个体制基石。

　　上述土地产权体制改革，其在促进国民经济上行和健康增长方面的作用在于：首先，做强中国经济，提振未来预期，改善对外漏损，助力经济增长。将流向国外的民间资金，通过恒久化产权，加上严格保护，辅之以放开和扩大可投资领域，吸引回中国，减少对外资金和投资的漏损，从大的格局下稳定人民币汇率，守住外汇储备，降低制造业土地成本，减轻国内制造业向外转移的成本压力，提振中国经济预期，增加国内经济增长动力。这里需要指出的是，企业成本高也是一个国内产业和资金向外转移的原因，但是，如果通过土地产权创新这样大力度的改革，投资和消费需求扩大，经济增长上行增长，价格水平宽松，就可以转移一部分税负，可缓解企业成本过重的压力。从而使减税费与土地产权改革之间，在各自的力度和时间先后等方面可以相互配合，为深化其他体制改革，稳定和改善经济赢得时间和空间。

　　其次，推进以供给侧产权结构创新为大力度的改革，挖掘、扩大和提振投资和消费需求，增强国民经济增长的拉动能力。需要清醒认识的是，中国目前主要的矛盾是总需求不足，是生产过剩，是传统的工业化因人口提前老化而提前结束。现有传统的一些措施，已经无法扩大消费和投资需求暴发式增长。

　　而使农村僵尸和半管制的土地资产化和盘活，土地资产增值，能够交易和抵押，农民获得财产性收益，这一次是用土地产权改革来增加农民的财富，提高农民的收入，增强他们的消费能力；而农村土地产权改革后，城市资金能够流入，特别是有上述广阔的其他领域能够流入，扩大投资需求。

　　替补人口下行萎缩和错过城市化人口堆积造成的总需求不足，再与供给侧的结构调整、质量提升、增效降耗，才能在供给与需求平衡，需求对供给拉动的基础上，保持国民经济有一个中高速的增长。

　　再次，缩小财富和收入城乡差距，奠定共同富裕的体制基础。实际上，中国吉尼系数大的原因，60%来源于城乡居民间财富和收入的差距。通过这样的改革，除了耕地资产的规模集中外，再通过房地产税等措施防止房产等资产的集中，使城市土地住宅价格稳定和降低一些，农村农民的宅地耕地林地变为有价值的资产，并且价格提高一些；

　　农民和进城农民工除了农业和务工收入外，还有土地资产的财产性收益，农民的收入水平通过土地产权改革提高一些；城镇中依靠多套房囤积财富和出租获利的人群规模减小一些，农民在城镇居住的成本降低一些，可居住廉租房，城镇中住宅的价格再低一些，农民卖得起房；等等。中国能否共同富裕的问题，就解决了一大半。

　　韩国和中国台湾地区，如同中国的土地改革，当年将地主的土地赎买较平均地分配给了农民。其农民的产权是清晰确定和后来是可交易的。因此，农民的土地不仅是生产和居住资产，而且是有价值资产。他们可以通过抵押获得融资，可以入股获得收益，可以买卖获得交易收入，用来创业和到城市中买房。

　　因而，韩国和中国台湾地区20世纪50、60年代，到20世纪末，其吉尼系数很低，重要原因是农村土地产权清晰、可交易和有土地财产性收入，城乡居民间财富和收入的差距不大。不改革土地产权体制，不推进市民化的城市化，不消除形成农民与市民间财富和收入差距的体制因素，总是想用财政去补贴，总是想政府花大力气建设新农村，总是想以政府的力量推进城市反哺农村、工业反哺农村，是一种传统社会思维定式的设想，根本不可能实现。