肇越：一文看懂新加坡公积金制度对我们有何启发？

2020年02月15日18:18 作者:肇越

　　【住房公积金挑动着每一个雇员、每一家企业的神经，更关乎我国社保制度的改革方向。住房公积金到底该不该取消？新浪财经意见领袖发起《住房公积金存废之辩》，邀请专栏作家展开深入讨论，欢迎公平对话、理性探讨。投稿邮箱：zhuanlan@ staff.sina.com.cn，money@ staff.sina.com.cn】

　　作者寄语：

　　由于中国住房公积金制度的不合理制度设计，我们去年开始着手研究各国政策性住房和住房金融制度。我们认为应当对目前的住房公积金制度进行全面、系统地改革，建立专业的住房储蓄银行，将强制征收的住房公积金制度改为自愿缴存的住房公积金制度，不仅可以释放巨大的消费能力，也可以大幅减轻企业负担。

　　因为当初中国住房公积金制度很大程度是借鉴新加坡公积金制度设计的，因此，研究清楚新加坡的公积金制度对于中国住房公积金制度改革有着特殊的意义。

　　文/新浪财经意见领袖专栏作家肇越（香港致富证券首席经济学家）、余琦

　　新加坡中央公积金制度不同于我国的住房公积金制度，它不仅覆盖了与组屋等公共住房体系相关的政策性住房金融需求，而且覆盖了新加坡全国的社会保障体系。新加坡中央公积金局最新年报显示：2018年缴纳公积金的会员数量相比2017年增长2%达到390万人（截至2019年6月，新加坡公民和永久居民共计402万人），公积金管理资产同比增长9%达到3911亿美元。

　　在新加坡，中央公积金账户被划分为：普通账户（OA）、特殊账户（SA）、医疗账户（MA）和退休账户（RA）这样四个账户，分别用于住房、保险、投资、教育、养老医疗等支出需要。

　　以下我们从新加坡中央公积金制度形成的背景、现行住房供应体系的特点、住房公积金制度的运作流程和管理方式三个方面进行研究。

　　一、新加坡中央公积金制度形成的背景

　　二战后，新加坡处于英国的殖民统治时期，只有公务员及少数大公司员工享受公积金，并未惠及全民。由于当时同属英国殖民统治的马来西亚已经实施了全民公积金计划，为了便于管理，英国殖民政府决定在新加坡也开始推行公积金计划。1955年，随着《中央公积金法》的正式颁布及中央公积金局（CPFB）成立，新加坡正式建立中央公积金制度。核心思想是政府强制规定雇员和雇主按照工资收入的比例按月缴纳公积金，并交由政府运作，其本息可以作为个人养老、购房及医疗的资金来源。

　　新加坡的中央公积金制度从诞生至今，其内容已经发生很大的变化，具体可以分成三个阶段：

　　1、初期（1955-1965）

　　中央公积金制度设立初期，目的是为了解决大多数中小企业雇员的养老问题。因此政府规定：已设养老金的公务员及部分大公司可以豁免缴纳公积金，其余企业按月收入10%的比例缴纳公积金；同时工资低于一定水平的雇员可以免缴公积金。

　　2、调整期（1965-1978）

　　1965年8月新加坡独立后，新加坡政府开始研究扩大公积金的使用范围。由于当时住房紧缺，急需筹集购建房所需的资金，1968年9月，新加坡政府开始将公共住房计划纳入中央公积金制度范围，允许公积金会员使用公积金购买建屋发展局建造的公共住房（组屋），而此前公积金只能用于养老，这使得公积金的使用范围得到很大的扩展，具有划时代的意义。在之后的几十年中，中央公积金为解决大多数新加坡人的住房问题，发挥了非常重要的作用。

　　3、成熟期（1978年-）

　　1978年之后，随着新加坡逐渐发展为一个现代发达的国家，公积金的使用范围再度出现了扩展，先是被允许用于适当的投资，接着在1984年之后，又被允许用于支付医疗费用及购买医疗保险。目前，新加坡的中央公积金已经发展成为一个住房、教育、医疗、养老为一体的综合性社会保障体系。

　　二、新加坡现行住房供给体系

　　20世纪60年代，大多数新加坡人居住条件较差，并且没有能力购买自有住房。为了解决这种问题，新加坡政府于1960年成立了专门的“建屋发展局”，并针对解决普通新加坡公民住房问题提出“组屋计划”，致力于为新加坡人提供高品质且有能力购买的公共住房。

　　新加坡的房产主要分为政策性的公共住房和私人住房两大类。其中政策性公共住房被称为“组屋”，由政府法定机构——建屋发展局主导建设，主要覆盖中低收入家庭（占比超过80%）。目前80%的新加坡人居住在组屋内，其中90%拥有房屋产权。私人住房包括：公寓、排屋和独立别墅合称，由地产商建设，主要面向高收入家庭（约占全部家庭的15-20%）。

　　在新加坡，公共住房和私人住房采取“双轨制”，开发和定价机制完全不同。其中私人住房完全采取市场化机制，政府基本不做干预；而公共住房（组屋）则由政府法定机构——建屋发展局统筹规划，全程控制包括土地供应、规划设计、建设招标、统一分配和物业管理等在内的各个环节。

　　政策性公共住房与私人住房的价格存在巨大差异。近年来，新加坡组屋的房价收入比基本维持在5.5左右，而私人住房的房价波动较大，房价收入比维持在10-20区间。组屋的售价不是以成本为依据，而是由政府根据居民的收入支付能力统一确定，2010年以来价格基本维持在400-500新加坡元/平方尺之间，仅为同期私人住宅1000-1300新加坡元/平方尺价格的30-50%，按照20-25年分期还款计算，月还款额控制在家庭月收入的20%左右，差额由政府补贴。在这种“双轨制”体系中，政府可以在私人住宅市场上以高地价、高税率的形式向高收入人群获取收益，并通过公共住房市场将其转移支付给中低收入人群，有效保障了效率和公平性。

　　在政策性公共住房的建设和服务方面看，组屋的房屋质量、配套设施和建筑地段均较好，与一般的商品住房无差别，并有从一室到五室的多种房型可供选择，可以满足不同家庭人口的居住需求。

　　在政策性公共住房的购买资格和产权管理方面，每个家庭只能购买一套组屋，收入符合条件的无房新加坡核心家庭均可自由申请；组屋只能用于居住，不得用于商业经营；组屋出售后产权归个人所有，个人购买组屋后可以进入市场出售。但三室以上或者公寓式组屋必须住满5年后才可上市交易；在出售后建屋发展局享有利润分成的权利，分成比例根据组屋的类型不同有所差异。

　　新加坡建屋发展局为非盈利机构，其资金主要来源于政府投资局发行的长期债券募集到的资金，最终的资金来源为公积金存款。

　　三、新加坡中央公积金制度的运作流程和管理方式

　　新加坡中央公积金制度是新加坡社会保障制度的核心，本质上属于通过强制储蓄实现自我保障的体系。雇主和雇员有按比例按时缴纳公积金的义务，而管理职能则主要由专业的政府机构——中央公积金局承担。

　　以下我们从缴纳、提取及管理三部分来具体介绍雇主、雇员和中央公积金局（CPFB）在新加坡中央公积金制度实际运作中承担的职责。

　　1、公积金的缴纳

　　根据《中央公积金法》的规定，所有新加坡公民和具有永久居住权的雇员，只要员工在公司当月收入超过50新币，每月必须按比例扣除公积金；同时雇主也必须按雇员月工资的一定比例缴纳公积金，二者共同存入雇员的中央公积金账户。其中，雇主缴纳的部分可以计入生产成本抵扣税款。

　　缴纳比例

　　由中央公积金局根据经济情况每年确定一次，同时会随着雇员年龄增长而适度降低。最初设定的缴纳比例是雇员工资的10%，其中雇员和雇主各承担5%。历史上曾出现过8%、10%、15%，甚至最高各25%的缴纳比例。目前最近的公积金缴纳比例如下图，该表显示的缴纳比例适用于新加坡公民或永久居民（第三年起）。

　　新加坡永久居民身份通过后第一年和第二年的公积金缴纳比例与表1有所不同，具体比例如下表：

　　2、各个账户之间的分配比例

　　每个公积金账户下都分设普通账户（OA）、特殊账户（SA）和医疗账户（MA）三个子账户；此外，在会员达到55岁退休年龄时，还会自动生成第四个账户：退休账户（RA）。公积金局将员工和雇主缴纳的公积金按一定比例存入公积金的各个子账户，具体分配比例如下：

　　3、公积金的存贷款利率

　　普通账户、特殊账户和医疗账户的存贷款利率由中央公积金局每个季度确定一次，退休账户则是每年确定一次。各个子账户的利率有所不同，实行“高进低出”的基本原则，一般情况存款利率不低于当地主要银行三个月期的平均市场利率，同时设定2.5%的最低存款利率下限；贷款利率则随着存款利率变动而变动，一般低于市场贷款利率。

　　2019年最新公布的数据显示，目前每年存款利率为：普通账户2.5%、特殊账户4%、医疗账户4%、退休账户4%。会员公积金账户中第一个6万美金可以额外获得1%的收益（其中包括来自普通账户不超过2万美元的存款）；此外，年龄超过55岁的会员，公积金账户中第一个3万美金还可以额外获得1%的年收益（其中包括来自普通账户不超过2万美元的存款），即该部分最高可以获得6%的年收益。

　　4、公积金的提取

　　中央公积金局对每个公积金子账户——普通账户（OA）、特殊账户（SA）、医疗账户（MA）和退休账户（RA）的资金提取都限定了特定用途，每个子账户的结构会随着年龄阶段的变化而有所调整。

　　1）普通账户（OA）

　　该账户为主账户，设立时间最早，于1977年设立。主要用于账户持有人家庭的住房、保险、教育及投资支出。

　　住房支出

　　会员可以提取普通账户中的公积金存款和每月新的缴存款，支付购买组屋或私人房产的全部或部分房款；偿还每月房贷；支付印花税、律师费和其他相关费用等。

　　根据购买房屋的类型、购买方式和贷款方式的不同，会员使用公积金普通账户存款用于住房支出的数额上限也有所差异。具体如下：

　　根据购买私人住宅的时间不同，会员使用公积金普通账户存款用于住房支出的数额上限也有所差异。具体如下：

　　同时，根据购买房屋的剩余租期，以及申请者年龄的不同，可使用公积金普通账户存款用于住房支出的比例也存在差异，但购买组屋和私人住宅满足同等条件则比例相同。具体比例如下：

　　公积金局还设置了一些额外的规定，如：破产者不能提取公积金购买私人住宅；超过55岁的会员，只可使用超过基本存款（BRS：8.8万美元）的公积金储蓄，向建屋发展局购买一套单间公寓或者租期在15年至45年的两居室等。

　　此外，为了保障成员及其家人在死亡、绝症或完全永久伤残的情况下，不会失去自有房屋，公积金局还为65岁以下的成员提供了一份房屋保险（HPS）供选择，保险期限至房贷全部偿还完毕。

　　教育支出

　　会员可以将扣除最低存款后公积金存款余额的80%，用于支付本人、子女、配偶或亲戚就读政府认可的新加坡全日制大学或者专科课程的学费。毕业一年之后开始还本付息，分期还款的最长年限为十年。

　　会员可以申请提取普通账户累积存款（指普通账户目前余额，加上此前支取的教育投资费用，不包括住房支出）的40%，或在预留住房支出等费用之后的普通账户存款余额（以两者数值较低者为准），用于支付本人、子女、配偶、兄弟姐妹或亲戚就读政府认可的新加坡全日制大学或者专科课程的学费。

　　如果使用者是本人、子女、配偶或兄弟姐妹，该项费用可以全额支取；如果使用者是亲戚，则需要根据对方就读学校的性质确定不同的支取比例，大学到专科分别为10%-50%不等比例。如果会员年满55岁，则需要在退休账户中留够全额存款（FRS：17.6万美元）之后，才可以支取普通账户中的剩余存款作为教育支出。

　　虽然会员使用的是自身普通账户中的存款，但作为教育支出仍需支付利息，因此该计划实质上是一项贷款计划。会员必须在使用者毕业一年之后，开始每月用现金偿还支取的普通账户中的存款和产生的利息，利息参照普通账户的当期存款利率，每季度调整一次。分期还款的最长年限为12年，也可以选择一次性付清。

　　投资支出

　　会员可以通过中央公积金投资计划（CPFIS），投资购买公积金局准许的200多种金融产品，以补充自身的退休计划，风险自负。

　　中央公积金投资计划（CPFIS）分设普通账户投资计划和专门账户投资两类。会员需要满足特定条件才能使用普通账户的资金参与投资计划，具体包括：年满18岁，未破产，普通账户资金超过2万美金或者特殊账户资金超过4万美金。一旦会员决定开展投资计划，可以在中央公积金局指定的三家代理银行——星展银行、华侨银行、大华银行等开设投资账户，并购买产品。

　　普通账户投资计划可选择的金融工具主要包括以下三类：第一类产品无投资限制，包括定期存款、新加坡政府债券、国库券、法定机构债券、新加坡政府担保债券、年金等；第二类产品投资上限不超过35%，包括股票、产业基金（不动产投资信托）、公司债券等；第三类产品投资上限不超过10%，主要针对黄金等贵金属投资。而专门账户投资计划可选择的金融产品受到更加严格的限制，包括不可投资于基金、股票、产业基金、债券等，一般投资方向为保险或者单位信托。事实上，大部分公积金实际上没有进行任何主动投资，一般都由中央公积金局投资运作。

　　2）医疗账户（MA）

　　该账户于1984年设立，可以用于支付会员本人、配偶、子女、父母、祖父母和兄弟姐妹的门诊医疗费用和和已获批准的医疗保险计划的保费。其中，配偶、子女和父母可以是任何国籍，而祖父母和兄弟姐妹必须是新加坡国籍或拥有新加坡永久居住权。

　　医疗账户可使用的场所包括公立医院，以及政府准许的部分私立医院、康复中心和透析中心等。在提取限额之内，医疗账户可以使用的部分医疗项目和住院项目如下表所示：

　　根据年龄不同，医疗账户的存款金额存在上限，如果数额已经达到上限，那么之后每月应转入医疗账户的金额将会自动转入公积金的其他账户，如果会员在55岁之前会转入特殊账户SA，超过55岁则会直接转入退休账户RA。

　　医疗账户的支取额度不能超过医疗账户的存款上限，一般情况足够支持公立医院B2或C病房的费用标准，如果会员选择更高级别的A或B1病房以及私立医院，则需要额外使用现金支付差额，或者使用配偶、子女、父母及兄弟姐妹的公积金医疗账户作为补充。

　　此外，政府在医疗账户的基础上还推出了健保双全计划以及保健基金计划，与医疗账户计划合称“3M计划”。其中，健保双全计划（MediShield）于1990年7月开始实施，是为公积金会员设立的一种大病医疗保险，年满16岁的新加坡公民和永久居民首次缴纳公积金即自动加入；该计划允许会员以医疗账户中的存款投保，以确保会员有能力支付因重病治疗和长期住院所产生的超过医疗账户的费用。2015年底，该计划全面升级为终身健保双全计划（MediShield Life），取消之前只保到90岁的年龄上限，缴纳费用更高，同时保障范围也更广。保健基金计划则于1993年推出，主要目的是对医疗账户和健保双全计划之外，仍无法支付医疗费用的患者实施医疗救济。

　　3）特殊账户（SA）

　　该账户主要用于养老以及与退休相关的金融产品投资。

　　如果会员不愿意承担风险，又希望获得更高的退休收益，可以选择在55岁之前，将普通账户的存款转入特殊账户SA，或者直接使用现金存入特殊账户SA，从而获得5%的年利率（普通账户仅为3.5%）；最高填补金额以当前全额存款（FRS：17.6万美元）为上限。同时，现金存入部分可享受每年最高7000美元的免税额度，以当前全额存款（FRS：17.6万美元）为上限。

　　若会员已经年满 55岁，可以选择将普通账户和特别账户的存款直接存入退休账户RA，或者直接使用现金存入退休账户RA，获得5%的年利率；最高填补金额以当前超额存款（ERS？：26.4万美元）为上限。需要注意的是，一旦会员选择现金填补，或是将普通账户存款转入特殊账户，则该资金不可逆转。

　　4）退休账户（RA）

　　当会员年满55岁时，可以申请从普通账户OA或者特别账户SA中最多提取5000美元，其他存款将会自动转入退休账户RA，成为退休存款，转入金额以全额存款的数额为上限，同时特别账户将被撤销。当会员达到可领取年龄时，即可每月提取退休金。会员如果需要继续支付尚未偿还完毕的房贷，可以在54岁时向中央公积金局提出申请保留普通账户中的部分余额，前提是退休账户中已经留够全额存款或基本存款（如果有房产）的数额。

　　根据会员出生年份的不同，有资格领取退休金的年龄有所区别，会员也可以申请延迟领取退休金至70岁，这样可以获得更高金额的退休金；已故会员的指定受益人也可以申请提取已故会员未领取完毕的公积金存款。

　　有资格领取退休金的年龄具体如下：

　　随着人均寿命不断延长，新加坡政府于2009年推出了公积金终身入息计划（CPF LIFE），为会员提供终身养老保障。

　　l 如果是1958年及之后出生的新加坡人或永久居民，并且在年满65岁的6个月前，退休账户里存有至少6万美金，将被自动纳入公积金终身入息计划（CPF LIFE），并在有生之年可以每月领取退休金。

　　l 如果会员是出生于1958年之前的新加坡人或永久居民，可以在65-80岁之间自愿选择是否加入公积金终身入息计划；如果选择不加入，则继续在原来的退休存款计划之下领取退休金。

　　两者的区别是：在退休存款计划之下，退休账户的存款用尽为止之后，会员将无法继续每月领取退休金，且最长只能领取20年退休金；而在公积金终身入息计划之下，会员可以每月持续领取退休金直至终老。

　　公积金终身入息计划有三种方案可以选择，分别是基本退休账户（BRS）、全额退休账户（FRS）和增强退休账户（ERS）。如果会员到70岁尚未选择任何一种方案，那么公积金局将按照基本退休账户启动。

　　会员每月领取的退休金，取决于退休账户里存入的退休存款。按照退休账户存款金额的不同，可以分为几个等级：

　　基本存款（BRS）：如果会员55岁之前，在账户存够8.8万美元，可以在65岁之后每月领取730-790美元。如果会员拥有房产，并且可以住到95岁，可以选择此档。

　　全额存款（FRS）：全额存款是基本账户的2倍。如果会员55岁之前，在账户存够17.6万美元，可以在65岁之后每月领取1350-1450美元。如果会员没有房产，或者希望获得较高的退休金，可以选择此档。

　　超额存款（ERS）：超额存款是基本账户的3倍。如果会员55岁之前，在账户存够26.4万美元，可以在65岁之后每月领取1960-2110美元。如果会员想获得更高的退休金，可以选择此档。

　　加入公积金终身入息计划（CPF LIFE）的会员，一旦年满65岁，可以申请从退休账户中提取不超过20%的存款（包括55岁时可以提取的首个5000美金）。如果会员有工作或者有其他收入，也可以在达到可领取入息年龄之后申请延期领取，但不能晚于70岁；每推迟一年，入息金额就会增加7%。具体每月可领取金额如下表：

　　会员可以使用现金帮助亲人补充公积金账户，也可以将自己公积金账户中超过基本存款的部分转给配偶、父母或者祖父母，帮助其满足公积金终身入息计划的资金门槛，从而获得稳定的退休收入来源。

　　四、新加坡中央公积金的现状和管理

　　1、新加坡中央公积金正在快速发展并转型

　　近年来，新加坡中央公积金账户总额呈稳步增长的态势，各子账户余额也在逐年增加。根据新加坡中央公积金局最新数据显示，2018年公积金账户总额为3911亿美元，其中普通账户余额为1342.26亿美元，特别账户余额为1001.66亿美元，医疗账户余额为961.5亿美元，退休账户为605.75亿美元（如图3所示）。

　　从这四个账户的变化趋势上看，随着新加坡住房市场逐步饱和与年龄结构逐渐趋于老年化。普通账户、医疗账户占比逐年下降；越来越多的公积金持有人将公积金账户作为退休金账户使用，特别账户、退休账户占比逐年上升。2006年，普通账户、医疗账户合计占比接近77%，特别账户、退休账户合计占比不足23%。到2018年底，普通账户、医疗账户合计占比迅速下降到60%左右，而特别账户、退休账户合计占比上升到超过40%。

　　新加坡人口年龄结构变化：从2006年至2018年的13年间，人口年龄老化趋势非常明显。

　　2、新加坡公积金的专业管理机构

　　新加坡设立中央公积金局（CFB），承担公积金管理的主要职责，负责公积金的汇集、结算及使用等运营工作。中央公积金的主管部门为新加坡人力部，负责研究制定公积金发展战略和具体政策。理事会为其权力机构，成员包括政府、雇主、职工代表和社保专家。

　　中央公积金局需要首先将公积金进行归集，之后在保证会员正常提取的基础上，会将剩余公积金进行适当投资。为了避免公积金贬值，新加坡政府专门向公积金发行特别政府债券，并将发行债券所得资金纳入财政预算，以预算拨款的方式拨给政府投资公司GIC和淡马锡投资控股公司进行运营。由于该特别政府债券主要投向建屋发展局的建房资金以及该局为居民提供的住房抵押贷款，因此较为安全，不会受到金融市场波动的影响。

　　中央公积金局对公积金的管理享受高度自主权，实行独立核算、自负盈亏，年度预算直接报新加坡总统审批。其收入主要来源于公积金的利差收入及自有产业的租金，政府不负责其员工工资及其他管理费用。这种设计机制有利于公积金的高效运行。