李扬：对地方政府债务过快增长不能听之任之

　　文/中国经济50人论坛 李扬

　　在很长的时间里，我国的财政预算报告都让人看不懂，财政收入、支出拼不出一张表。现在中央财政有了“四张预算表”，很清楚。而地方政府的预算表还不清楚。这是一个很大的问题。

李扬：对地方政府债务过快增长不能听之任之

　　城市发展、区域发展在中国的经济发展中处于十分重要的地位。有人说，中国发展的密钥在于各级政府都是一个发动机。对比中央政府，地方政府在经济发展中更发挥着非常重要的作用，大部分项目最后都落在地方政府头上，特别是一些基础设施建设基本由地方政府承担。但是，要做事就得有钱，在中国既有的财政体制下，中央和地方的关系恰恰使得地方政府处在一个相对尴尬的地位，中国的财政收入中，中央和地方对半分成，但是支出中2/3在地方。地方政府要承担相当大的责任，但是与其相匹配且合法的资金来源却不足，所以筹资始终是它的一个主要任务。地方政府筹资主要靠两条腿，一是土地出让，二是融资平台，融资平台和卖地又结合在一起，产生很多变种。地方政府本身并不愿意这样做，因为它常常面临着打擦边球的窘境，但是地方发展带来的巨大压力，使得它们不得不在这上面做文章。

　　2014年开始，中央开始整顿地方政府债务，随后2015年的新预算法应运而生。新预算法有四个要点，第一，地方政府债务进入预算。由于过去我国的法制不健全，地方政府债务是在预算之外的，现在逐步健全。第二，给地方政府债务设置上限。债务进了预算就等于给予债务额予以一定限制，未经批准突破上限是违法的。第三，建立债务预警机制以及应急处置机制。第四，重新整理过去的债务，并且寻找出路，包括地方债务置换、推广政府和社会资本合作（PPP）。经过这一系列处置后，地方政府债务发生了两个显著变化：一是成本降低了，一年下降了近万亿；二是地方债务的平均期限拉长了。以前地方政府进行基础设施建设，项目可以回收的期限时间很长，平均在10年以上，但是传统格局下筹资只有3年，3年借款的期限对10年回收的期限来说，就会出现期限错配，通过2015年的整顿，期限拉长到平均6.33年。

　　根据国家金融与发展实验室编制的《中国国家资产负债表》，截至2016年12月底，中国地方政府的债务是17.5万亿到21.3万亿。按照窄口径计算是17.5万亿，宽口径是21.3万亿，占GDP的比例分别为23%和28%。

　　地方政府负债行为受到约束之后是不是就终止了一些看起来不太合规的活动呢？我们的研究发现，新预算法实施后这两年，地方政府又想出了许多“新花样”，比如通过政府性投资基金、各种建设基金和委托代建、政府购买这三种渠道继续借债，地方政府债务恶性膨胀，野蛮生长。

　　当前，对于地方政府债务野蛮生长不能听之任之，必须进行改革，有几点建议：

　　第一，全面、真正落实十八届三中全会的决定，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。按照十八届三中全会的决定，政府把自己该做的事情理清楚，做好，比如创造稳定的市场环境和条件吸引民间投资。一些不该政府做的事情和那些介于该做和不该做之间的事情应交给市场去做，让市场在资源配置中起决定性作用。不管是中央政府的债务还是地方政府的债务，政府做的多了就会出现资金问题。

　　第二，硬化地方政府预算约束。现在地方的预算约束比较软，地方政府在发债时，它的定价不是由市场决定的，是非市场化的。利率是信用的价格，信用越好利率一般越低，但在中国却出现一种怪现象，中国地方政府债务利率往往低于中央政府债务利率。这就需要有信用评级机构，找一个机构给你挑毛病，让你能够看清楚自己的问题。

　　第三，增加地方财政透明度。在很长的时间里，我国的财政预算报告都让人看不懂，财政收入、支出拼不出一张表。现在中央财政有了“四张预算表”，很清楚。而地方政府的预算表还不清楚。这是一个很大的问题。

　　第四，鼓励民间资本进入目前由地方政府承担的领域。首先，必须改变一些基础性制度条件，比如定价机制，使其具有商业可持续性。此外，还要将取消对民间资本的歧视落到实处。去年11月，党中央、国务院联合下发了《关于完善产权保护知识依法保护产权的意见》。《意见》明确提出，公有经济财产权不可侵犯，非公有经济财产权同样不可侵犯；同时，也确定了罪由法定的原则，不能莫名其妙地给民企扣上一顶帽子就没收其财产。下一步的重点是落实，只有让民营资本放心，他们才会真正投资。

　　最后，理顺中央和地方的关系。现在中国的格局是钱在中央，办事靠地方，所以很多地方都在千方百计从中央掏钱。我们要提高效率，就要理顺中央和地方的关系。如果能够真正落实，中国经济运转就会非常有效率而且非常有前景。

　　(本文作者介绍：国家金融与发展实验室理事长，中国社科院原副院长。)